Wyrok

Skarżący zarzucił Komisji Konkursowej dopuszczenie się uchybień formalnych, które doprowadziły do niesłusznego zakwalifikowania do drugiego etapu konkursu kandydatki nr 1. Nie przedstawiła ona kopii świadectwa pracy z dotychczasowego miejsca pracy oraz zaświadczenia z miejsca aktualnej pracy. Ponadto skarżący podniósł również zarzut niewłaściwego składu Komisji Konkursowej, w której zasiadał krewny kandydatki nr 1. Na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008r. skarżący podniósł również zarzuty w stosunku do pozostałych członków Komisji Konkursowej, stwierdzając, iż jako nauczyciele uczący w tej samej szkole co kandydatka nr 1 nie byli bezstronni w postępowaniu konkursowym.

Tylko na marginesie należy w tym miejscu podać, iż wyłoniona w postępowaniu konkursowym kandydatka nr 1 została decyzją Wójta Gminy powołana na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury, a następnie z tego stanowiska zrezygnowała. Po przeprowadzeniu nowego postępowania konkursowego Wójt Gminy powołał inną osobę na to stanowisko.

W tym momencie rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi w przedmiocie postępowania konkursowego.

W kwestii właściwości sądów administracyjnych i sądów powszechnych w sprawach konkursów prezentowane są dwa stanowiska.

Według pierwszego, prezentowanego głównie przez Sąd Najwyższy, rozstrzygnięcie konkursu na wyższe stanowiska w służbie cywilnej jest sprawą z zakresu prawa pracy (postanowienie SN z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt II PK 337/07), a sprawy na ich tle należą do kategorii spraw o roszczenia związane ze stosunkiem pracy. W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy odwołał się do swego stanowiska wyrażonego w sprawie konkursów organizowanych na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) w postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2001 r. sygn. akt III RN 123/01 (OSNP 2002, nr 12, poz. 282), w którym stwierdził, że czynności podejmowane przez organy gminy, a z ich umocowania także przez komisję konkursową, zmierzają do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora szkoły publicznej kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, nie mają charakteru działań z zakresu administracji publicznej, lecz są czynnością z zakresu prawa pracy, prowadzącą do nawiązania stosunku pracy.

Zbliżone stanowisko zajął WSA w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Rz 820/04 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 października 2005 r. sygn. akt I OSK 143/05. Oddalając skargę, Sąd wyraził w nim pogląd, że zaskarżone czynności nie zostały podjęte w sferze administracji publicznej, lecz powodem niedopuszczalności skargi było uznanie, iż żaden przepis prawa nie stanowi bezpośredniego źródła wynikających bezpośrednio z przepisów prawa uprawnień dla uczestników konkursu.

Drugi pogląd prezentowany jest przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle spraw dotyczących postępowania konkursowego uregulowanego w ustawie o służbie cywilnej.

W postanowieniu z dnia 13 grudnia 2003 r. (sygn. akt II SA 1432/00) i postanowieniu z dnia 9 maja 2001 r. (sygn. akt II SA 3381/00) oraz w wyroku z dnia 14 lutego 2001 r. (sygn. akt II SA 2908/00) Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział pogląd, że rozstrzygnięcia wyników konkursu, w tym konkursu na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, są aktami stosowania prawa przez organ administracji i podlegają kognicji sądów administracyjnych.

Postępowanie kwalifikacyjne, poprzedzające mianowanie w służbie cywilnej, pozostaje poza stosunkiem pracy, ponieważ chodzi w nim jedynie o sprawdzenie kwalifikacji kandydata do mianowania go na określone stanowisko, a nie o mianowanie na to stanowisko. Poprzedza ono powstanie stosunku pracy i kończy się rozstrzygnięciem w postaci ustalenia wyniku konkursu. Wszystkie rozstrzygnięcia w tym postępowaniu podlegają kognicji sądu administracyjnego, a postępowanie to ma charakter administracyjnoprawny. Postępowanie to dzieli się na dwa odrębne pod względem prawnym etapy: ustalenie uprawnienia do mianowania na wyższe stanowisko i mianowanie na stanowisko.

Konkurs poprzedza powstanie stosunku pracy i kończy się rozstrzygnięciem - ustaleniem jego wyników. W orzeczeniach tych dominował pogląd, że rozstrzygnięcia w postępowaniu konkursowym mają charakter decyzji administracyjnych bądź też, jako należące do zakresu administracji publicznej, stanowią czynności dotyczące uprawnień wynikających z przepisów prawa i podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt OSK 460/04).

W postanowieniu z dnia 13 stycznia 2000 r. (sygn. akt III RN 123/99, opubl. OSNP 2000/21/779) Sąd Najwyższy uznał, że czynności urzędowe podejmowane przez organy gminy lub z ich umocowania przez powołaną w tym celu komisję konkursową, zmierzającą do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, mają znamiona prawne działań z zakresu administracji samorządowej sprawowanej przez organy gminy (art. 5 ust. 5 oraz art. 36, 36a ust. 1-5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, jt. Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm. w związku z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jt. Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) i podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 16 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.).

O dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności zmierzających do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora szkoły wypowiedział się również Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 6 grudnia 2005 r. (sygn. akt III PK 96/05, opubl. OSNP 2006/21-22 poz. 318). Uznał, że czynności te mają znamiona prawne działań z zakresu publicznej administracji samorządowej sprawowanej przez organ gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/06, opubl. ONSAiWSA 2007/2/28) stwierdził, że akt właściwego ministra orzekający o unieważnieniu postępowania konkursowego na funkcję dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej przeprowadzonego na podstawie art. 21 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 33, poz. 388 ze zm.), może być zaskarżony do sądu administracyjnego przez osobę, która wygrała unieważniony konkurs.

Cytowane powyżej ostatnie orzeczenia, które zapadły na tle postępowań konkursowych, świadczą o zmianie linii orzeczniczej w tym zakresie i dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności zmierzających do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły.

Sąd w tym składzie również opowiada się za poddaniem kontroli sądu administracyjnego specyficznych czynności Wójta Gminy z zakresu władztwa administracyjnego. Wójt gminy, jako organ administracji publicznej, podejmuje akty i czynności dotyczące uprawnień uczestników konkursu na stanowisko dyrektora gminnego ośrodka kultury, wynikające z przepisów prawa.

To Wójt jako organ Gminy prowadzący ośrodek kultury dokonuje ogłoszeń o konkursie na stanowisko dyrektora gminnego ośrodka kultury i to on określa, jakie wymagania mają spełnić osoby ubiegające się o to stanowisko. Również ten organ administracji publicznej powołuje komisję konkursową w celu przeprowadzenia konkursu Należy więc stwierdzić, że działania powyższe mają charakter publicznoprawny.

Zgłoszenie się uczestników do takiego konkursu nie rodzi stosunku obligacyjnego z organem administracji publicznej lub komisją konkursową. Powstałe stosunki prawne w związku z prowadzeniem konkursu na stanowisko dyrektora ośrodka kultury nie są oparte na zasadzie równorzędności podmiotów. To komisja konkursowa i organ ją powołujący, dokonując oceny kandydatów na to stanowisko, jednostronnie dokonuje władczych rozstrzygnięć.

Orzeczenia oceniające zachowanie zasad przeprowadzenia takiego konkursu, mogą przybrać formę rozstrzygnięcia zarządzającego ponowne przeprowadzenie konkursu z powodu naruszenia tych zasad lub rozstrzygnięcia odmawiającego zarządzenia ponownego przeprowadzenia konkursu. Rozstrzygnięcia te są aktami stosowania prawa przez organ administracji publicznej i niewątpliwie kształtują sytuację prawną uczestników konkursu. Dlatego w takiej sytuacji uczestnik konkursu ma prawo do ochrony sądowej.

Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest pogląd prawny wyrażony w postanowieniu z dnia 14 kwietnia 2005 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego ( sygn. akt. OSK 916/04 LEX 169412), iż sprawa powierzenia stanowiska dyrektora szkoły podlega kognicji sądów administracyjnych.

Ponieważ powstałe stosunki prawne w związku z przeprowadzeniem konkursu na stanowisko dyrektora szkoły publicznej nie są oparte na zasadzie równorzędności podmiotów, zaś komisja konkursowa i organ ją powołujący, dokonując oceny kandydatów na to stanowisko, jednostronnie dokonuje władczych rozstrzygnięć aktami stosowania prawa przez organ administracji, wobec czego podlegają one kognicji sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 grudnia 2007r. sygn. akt III SA./Lu 516/07).

W związku z tym wymaga rozważenia, czy w toku postępowania konkursowego organ administracji publicznej podejmuje w stosunku do uczestników konkursu akty lub czynności dotyczące ich uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Po pierwsze, w przepisie tym mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące konkretnych adresatów.

Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do oznaczonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do oznaczonych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.

Po drugie, z art. 3 § 2 pkt 4 wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek danego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który ustanawia uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r. sygn. akt OPK 1/97 (ONSA 1997, z. 4, poz. 149) trafnie zwrócono uwagę, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od kształtowania w drodze decyzji administracyjnej stosunków administracyjnoprawnych zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa.

W takich wypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) konkretnego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa.

Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o uznaniu lub nieuznaniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 P.p.s.a.). Właśnie to, że uprawnienie lub obowiązek wynikają z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, iż chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek konkretnej osoby (podmiotu administrowanego), których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny.

Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, a samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.

W tym stanie rzeczy zasadniczy problem w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy i które czynności lub rozstrzygnięcia podejmowane w toku konkursu przez organ administracji publicznej stanowią akty lub czynności dotyczące uprawnień uczestnika konkursu wynikających z przepisów prawa.

Pełnienie funkcji dyrektora jednostki kultury mieści się w szeroko rozumianym pojęciu służby publicznej, o jakim mowa w art. 60 Konstytucji RP. Nie sposób bowiem przyjąć, że funkcja dyrektora takiej jednostki nie jest służbą publiczną, jeżeli przyjmuje się, iż pełnienie funkcji dyrektora szkoły jest służbą publiczną.

Oznacza to, że już z przepisu art. 60 Konstytucji RP wynika uprawnienie poszczególnych osób do udziału w postępowaniu konkursowym, którego celem jest wyłonienie kandydatów na funkcje w służbie publicznej, na jednakowych zasadach z innymi osobami, które zgłoszą swój udział w konkursie.

Uprawnienie to obejmuje także uprawnienie do równego traktowania przez organ administracji publicznej wszystkich, którzy zgłosili swój udział w konkursie, bez dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 Konstytucji RP). Te uprawnienia, wynikające wprost z Konstytucji. Udział w konkursie na funkcję dyrektora jednostki kultury może zgłosić każdy, realizując swoje uprawnienia do udziału w konkursie oraz uprawnienie do przeprowadzenia konkursu na równych zasadach, bez jakiejkolwiek dyskryminacji oraz zgodnie z przepisami wyznaczającymi przebieg konkursu.

Tych właśnie uprawnień, wynikających z przepisu prawa, mogą dotyczyć akty lub czynności podejmowane w toku konkursu przez organ administracji publicznej. Odmowa dopuszczenia określonej osoby do udziału w konkursie może być kwestionowana przez tę osobę jako akt (czynność) organu administracji publicznej odmawiający uznania jej uprawnienia do udziału w konkursie wynikającego z przepisu prawa.

Jeżeli organ administracji publicznej ma uszanować wyniki konkursu ustalone przez komisję konkursową to odmowa zarządzenia przeprowadzenia ponownego konkursu lub zarządzenie przeprowadzenia ponownego konkursu powinny być traktowane jako akt dotyczący uprawnienia uczestnika konkursu do przeprowadzenia konkursu zgodnie z prawem, na równych dla wszystkich zasadach. Kwestia uprawnienia do udziału w takim konkursie i ocena jego wyniku przez organ administracji publicznej nie mogą być traktowane jako zdarzenia, które nie mają żadnego znaczenia prawnego.

Nie można również twierdzić, że tego rodzaju konkurs, przeprowadzany obligatoryjnie na podstawie przepisów prawa przez organ administracji publicznej, nie stwarza żadnych publicznoprawnych uprawnień dla uczestników konkursu. W razie naruszenia tych uprawnień aktem (czynnością) organu administracji publicznej w wyniku naruszenia przepisów prawa określających przeprowadzenie konkursu uczestnik konkursu ma prawo do ochrony sądowej.

Te wszystkie względy prowadzą do wniosku, że w toku konkursu na funkcję dyrektora jednostki kultury podejmowane są przez organ administracji publicznej, a także z ich umocowania przez powołane w tym celu komisje konkursowe, akty i czynności dotyczące uprawnień uczestników konkursu wynikających z przepisu prawa, na które może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uprawniony do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a więc uczestnik konkursu, którego uprawnień dotyczy taki akt lub czynność.

Zgodnie z art. 52 § 3 i 4 ustawy ppsa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akt lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie zaś do art. 53 § 2 ustawy ppsa w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W stanie faktycznym sprawy należy zatem sprawdzić czy skarżący spełnił powyższe wymogi formalne niezbędne do tego, aby merytorycznie rozpoznać skargę.

Sąd rozważał, czy pismo skarżącego datowane na dzień [...] lutego 2008r. odpowiadało wymogom wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a w konsekwencji, czy udzielona na to pismo odpowiedź otwierała skarżącemu termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Wskazać należy, że w analizowanym piśmie skarżący domagał się od Wójta Gminy unieważnienia postępowania konkursowego na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury, podnosząc zarzuty dotyczące nieprawidłowości w toku pierwszego etapu postępowania konkursowego, polegające na uznaniu, że kandydatka nr 1 spełnia formalne kryteria wyboru na kandydata na stanowisko dyrektora domu kultury.

Analizując treść tego pisma stwierdzić należy, iż wolą skarżącego, co prawda nie sformułowaną expressis verbis, było doprowadzenie do uchylenia skutków prawnych ustalenia Komisji Konkursowej, że kandydatka nr 1 spełnia warunki określone w ogłoszeniu o konkursie na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury, a pozostali kandydacie nie.

W ocenie Sądu, pismo skarżącego z dnia [...] lutego 2008r. skierowane do Wójta Gminy zawierał w sobie implicite żądanie uchylenia ustalenia Komisji Konkursowej w sprawie spełnienia przez kandydatów kryteriów określonych w ogłoszeniu o konkursie. Autor kwestionował ustalenie, że warunki te spełnia jedynie kandydatka nr 1. Zgodnie z zasadą obowiązującą w systemie prawa polskiego, to nie nazwa lecz rzeczywista treść czynności prawnej (pisma, wniosku) decyduje o charakterze prawnym tej czynności (falsa demonstratio non nocet). Skarżący w piśmie sformułował żądanie unieważnienia postępowania konkursowego, którego częścią było w/w zagadnienie.

Skarżący ponadto zarzucił, że w pracach komisji uczestniczył krewny osoby uczestniczącej w postępowaniu konkursowym. Wójt Gminy w piśmie z dnia [...] lutego 2008r. nie podzielił zarzutów skarżącego, stwierdzając, że komisja konkursowa nie naruszyła przepisów Regulaminu konkursu. Zarzut dotyczący dalekiego pokrewieństwa kandydatki nr 1 z członkiem komisji mógłby być rozważony, zdaniem Wójta, jedynie w sytuacji, gdy istniałyby przesłanki do stwierdzenia, iż ma to wpływa na rozstrzygniecie konkursu. Zważywszy na pokrewieństwo IV stopnia w linii bocznej, a także na fakt, iż w skład komisji wchodziło 5 osób, nie miało to wpływu prace komisji w postępowaniu konkursowym.

Zanim powyższe pismo zostało doręczone skarżącemu, złożył on w dniu [...] lutego 2008r. pismo do akt sprawy II SA/Go 105/08, w którym wniósł o unieważnienie postępowania konkursowego, wskazując na uchybienia postępowania konkursowego.

Przyjąć zatem należy, że skarga z dnia [...] lutego 2008r. została wniesiona jeszcze przed data doręczenia mu odpowiedzi na jego pismo z dnia [...] lutego 2008r., gdyż odpowiedź na pismo skarżącego z [...] lutego 2008r. datowane przez Wójta Gminy na dzień [...] lutego doręczono mu później w innym dniu.

Zdaniem Sądu, skarżący mógł złożyć skargę na czynności w postępowaniu konkursowym, nie wyczekując na odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu tego poglądu Sąd pragnie odwołać się do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007r. (sygn. akt II OPS 2/07), w której wyraźnie stwierdzono, jeżeli w dniu wnoszenia skargi, nie była rozstrzygnięta kwestia czy wezwanie zostanie czy nie zostanie uwzględnione, to jeżeli w ostatecznym rezultacie wezwanie to nie zostało uwzględnione, skarga jest wniesiona z dopełnieniem warunku w postaci bezskuteczności wezwania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i wkrótce potem wniósł skargę, to odrzucenie w takiej sytuacji skargi jako niedopuszczalnej (przedwczesnej), ponieważ nie została wniesiona po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa nie ma oparcia w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) i ustawy o samorządzie gminnym. Bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia jako wymóg (warunek) wniesienia skargi jest spełniony zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, po wniesieniu skargi albo, gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie.

W takiej sytuacji należy przejść do merytorycznej oceny zarzutów skargi.

Zarządzeniem Nr [...] Wójt Gminy z dnia [...] grudnia 2007 r. ogłosił konkurs ofert na stanowisko dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury. Treść ogłoszenia o konkursie określał załącznik Nr 1 do zarządzenia. Kandydata na stanowisko miała wyłonić komisja konkursowa, powołana odrębnym zarządzeniem.

W ogłoszeniu o konkursie wskazano, że do konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury może przystąpić osoba, która posiada: obywatelstwo polskie, pełną zdolność do czynności prawnych, wykształcenie wyższe specjalistyczne (określone w załączniku Nr 6 do Rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie wymagań kwalifikacyjnych i trybu stwierdzania kwalifikacji uprawniających do zajmowania określonych stanowisk w niektórych instytucjach kultury, dla których organizatorem jest administracja rządowa lub jednostki samorządu terytorialnego (Dz.U, Nr 26, póz. 234 z późn. zmianami) lub humanistyczne, albo z zakresu zarządzania i marketingu, co najmniej 5 letni staż pracy ( preferencje: praca w instytucjach związanych z działalnością kulturalną), dobry stan zdrowia, korzysta z pełni praw publicznych, umiejętność kierowania zespołem ludzkim, umiejętności organizacyjno-menedżerskie, kreatywność, dyspozycyjność, umiejętność obsługi komputera.

Określono też preferencje dla kandydatów posiadających: 3 letni staż pracy na stanowiskach kierowniczych w instytucjach związanych z działalnością kulturalną, ukończone studia magisterskie, podyplomowe lub specjalistyczne kursy z zakresu zarządzania kulturą, biegłą znajomość co najmniej jednego języka obcego, znajomość zagadnień związanych z pozyskiwaniem pozabudżetowych środków finansowych.

Kandydat zobowiązany był do złożenia wniosku, curriculum vitae (CV), zawierającego informacje o wykształceniu, ukończonych kursach, szkoleniach i posiadanych kwalifikacjach, dokładny przebieg dotychczasowej pracy zawodowej, ewentualnie działalności twórczej, społecznej lub publicystycznej ze wskazaniem najważniejszych osiągnięć, kopie dokumentów potwierdzających posiadane wykształcenie i kwalifikacje (dyplomy, świadectwa, zaświadczenia o zakończeniu kursów, certyfikaty, itp.), kopie świadectw pracy z dotychczasowych miejsc zatrudnienia, oświadczenie o stanie zdrowia ( po ewentualnym wygraniu konkursu zaświadczenie o zdolności do pracy na stanowisku kierowniczym, wystawione przez lekarza medycyny pracy), oświadczenie kandydata, że nie był karany zakazem pełnienia funkcji kierowniczych związanych z dysponowaniem środkami publicznymi, oświadczenie o korzystaniu z pełni praw publicznych i o niekaralności za przestępstwa popełnione umyślnie, oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych zawartych w ofercie na potrzeby postępowania konkursowego, kopię dowodu osobistego kwestionariusz osobowy.

Komisja konkursowa uprawniona była do odrzucenia kandydatów nie spełniających wymogów formalnych oraz kandydatów, którzy złożyli niekompletne wnioski. Z kandydatami dopuszczonymi do konkursu komisja zobowiązana była przeprowadzić rozmowę kwalifikacyjną, podczas której kandydat miał przedstawić koncepcję organizacyjno-programową i finansową Gminnego Ośrodka Kultury. Komisja miała wyłonić kandydata na dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury, następnie kandydaturę zaproponować Wójtowi Gminy, który podjąć miał ostateczną decyzję.

W regulaminie Konkursu stanowiącym załącznik do zarządzenia nr [...] stwierdzono, że konkurs odbywa się dwuetapowo. W pierwszym etapie, przebiegającym bez udziału kandydatów, na podstawie dokumentów komisja stwierdza, czy oferty spełniają warunki określone w § 2 niniejszego regulaminu, jeżeli oferta spełnia kryteria formalne określone w § 2 regulaminu, komisja zobowiązana była do podjęcia decyzji o dopuszczeniu kandydata do drugiego etapu. Jeżeli oferta nie odpowiada kryteriom określonym w § 2 regulaminu komisja podejmuje decyzje o nie dopuszczeniu kandydata do drugiego etapu konkursu, przy czym z czynności tych komisja sporządza protokół, który podpisują wszyscy członkowie biorący udział w jej pracach. Rozstrzygnięcie komisji o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do drugiego etapu konkursu jest ostateczne.

W drugim etapie konkursu komisja - w myśl postanowień regulaminu – przeprowadzić powinna indywidualne rozmowy kwalifikacyjne z kandydatami, niezbędne do ustalenia przydatności na stanowisko objęte konkursem, biorąc pod uwagę w szczególności przedstawioną przez kandydata koncepcje organizacyjno-programową i finansową dotyczącą zarządzania Gminnym Ośrodkiem Kultury.

Po przeprowadzeniu rozmowy kwalifikacyjnej ze wszystkimi kandydatami komisja może odbywać dyskusje we własnym gronie i w głosowaniu jawnym wyłania kandydata na dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury lub stwierdza nieprzydatność wszystkich kandydatów. Wybór kandydata na stanowisko dyrektora następuje zwykłą większością głosów obecnych. Każdej osobie wchodzącej w skład komisji przysługują maksymalnie jeden glos. Z drugiego etapu konkursu komisja sporządza protokół, który podpisują wszyscy członkowie komisji biorący udział w jej pracach. Przed podpisaniem protokołu każdy z członków może wnieść swoje zastrzeżenia. Komisja przekazuje wyniki konkursu wraz z jego dokumentacją Wójtowi Gminy, który podejmuje ostateczną decyzje

W świetle powyższej regulacji zarzuty skarżącego dotyczące braku kopii świadectw o dotychczasowym zatrudnieniu, a także zaświadczenia o aktualnym miejscu pracy w ofercie kandydatki Nr 1 nie zasługuje na uwzględnienie.

Niewątpliwie w ofercie kandydaci zobowiązani byli do przedstawienia "kopii świadectw z dotychczasowych miejsc zatrudnienia". W sytuacji, gdy kandydat wykonuje pierwszą pracę, która kontynuuje w chwili złożenia oferty, to rzeczą oczywistą jest, iż nie może przedstawić kopii świadectw pracy, które obejmują przecież zakończone już okresy pracy.

Zgodnie z art. 97 § 1 prawa pracy świadectwo pracy wydawane jest przez pracodawcę jedynie z związku z rozwiązaniem lub wygaśnięciem stosunku pracy. W świadectwie pracy należy podać informacje dotyczące okresu i rodzaju wykonywanej pracy, zajmowanych stanowisk, trybu rozwiązania albo okoliczności wygaśnięcia stosunku pracy, a także inne informacje niezbędne do ustalenia uprawnień pracowniczych i uprawnień z ubezpieczenia społecznego ( art. 97 § 2 k.p.). W ogłoszeniu o konkursie nie ma wymogu przedłożenia zaświadczenia o aktualnym miejscu pracy.

Stąd też wpisanie przez Komisję konkursowa w protokole adnotacji "oświadczenie o aktualnym zatrudnieniu" nie stanowi uchybienia, które powodowałoby unieważnienie pierwszego etapu postępowania konkursowego. Inne rozumienie zapisów ogłoszenia o konkursie, w tym zaprezentowane przez skarżącego, prowadziłoby do ograniczenia kręgu kandydatów biorących udział w konkursie do osób, które pracowały co najmniej w dwóch zakładach pracy, w związku z czym posiadały jedno świadectwo pracy. Takiego jednak wymogu nie wprowadziły przytoczone wyżej przepisy regulujące postępowanie konkursowe.

Co do drugiego zarzutu pokrewieństwa członka komisji konkursowej z kandydatem nr 1 stwierdzić należy, że w świetle stanowiska organu, okoliczność ta jest bezsporna. Zastępca Przewodniczącego Komisji Konkursowej jest krewnym kandydatki nr 1 w czwartym stopni w linii bocznej.

Z uwagi na powyższe rozważenia wymaga czy już samo stwierdzenie wystąpienia pokrewieństwa w stopniu czwartym w linii bocznej pomiędzy jednym z członków komisji, a kandydatem na stanowisko dyrektora jednostki kultury uzasadnia przyjęcie założenia, że stan taki uprawdopodobnia brak obiektywizmu ze strony takiego członka komisji, co w efekcie prowadzi do unieważnienia postępowania konkursowego.

W ocenie Sądu koniecznym elementem jest wykazanie braku obiektywizmu członka komisji. Nie wystarczy tylko domniemany brak obiektywizmu ze strony członka komisji konkursowej wynikający z faktu jego spowinowacenia z kandydatem na dyrektora ośrodka kultury. Fakt ten nie został w ogóle uprawdopodobniony przez skarżącego, aby przyjąć, że zachodzi przyczyna powodująca unieważnienie konkursu.

W ocenie Sądu, przyjęcie stanowiska skarżącego, prowadziłoby do sytuacji, w której sam fakt pokrewieństwa czy też spowinowacenia (obojętnie w jakim stopniu) pomiędzy członkiem komisji konkursowej, a kandydatem na dane stanowisko, należałoby traktować jako nieprawidłowość w postępowaniu konkursowym z powodu uprawdopodobnienia wątpliwości co do bezstronności danego członka komisji i to bez wskazania, na jakich przesłankach faktycznych, poza pokrewieństwem czy też spowinowaceniem, opiera się domniemanie braku obiektywizmu w danym przypadku. Taka wykładania, z przyczyn wskazanych wyżej nie jest uprawniona.

W pracach komisji uczestniczyło 5 osób, a uchwała o przedstawieniu kandydatki nr 1 zapadła jednomyślnie. Ponadto z protokołu z pierwszego etapu konkursu nie wynika, aby któryś z członków komisji sprzeciwiał się ustaleniu, że kryteria określone w ogłoszeniu konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury spełnia tylko kandydatka nr 1. Należy również podnieść, że ocena przydatności cech na stanowisku dyrektora GOK-u takich jak umiejętność kierowania zespołem ludzkim, organizacyjno-menadżerskich, a także kreatywność u kandydatów, zgodnie z regulaminem konkursu oceniana była w drugim etapie po przeprowadzeniu indywidualnych rozmów z kandydatami dopuszczonymi do drugiego etapu.

W piśmie złożonym na rozprawie skarżący podniósł po raz pierwszy zarzuty wątpliwości co do bezstronności w stosunku do pozostałych członków komisji, stwierdzając, iż osoby te nie posiadały przygotowania do dokonania merytorycznej oceny kandydatów na stanowisko dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury.

Należy zauważyć, że skład Komisji Konkursowej ustalony został zarządzeniem Wójta z dnia [...] grudnia 2007r. Skarżący we właściwym trybie nie zaskarżył tego aktu. Akt ten w chwili prowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury funkcjonował w obrocie prawnym.

Należy podnieść, iż od osoby zgłaszającej swój udział w konkursie należy wymagać podejmowania czynności - w ramach tego konkursu - cechujących się wyższą starannością. W związku z powyższym skarżący powinien nie tylko posiadać wiedzę na temat kryteriów jakie powinna spełniać osobą zgłaszająca swoją kandydaturę do uczestnictwa w konkursie, ale również co do osób, które będą uczestniczyć w pracach komisji Konkursowej i tym samym będą oceniać wszystkich kandydatów. Uczestnik postępowania konkursowego powinien więc jeszcze przed posiedzeniami Komisji wystąpić we właściwym trybie zgłosić zastrzeżenia co do członków Komisji Konkursowej w celu wyeliminowania tych, co do których miał wątpliwości co do bezstronności. Nie powinno budzić przy tym wątpliwości stanowisko, że zastrzeżenia te powinny być co najmniej uprawdopodobnione.

Nie może zasługiwać na uwzględnienie zarzut bezstronności w stosunku do pozostałych członków Komisji Konkursowej, zgłoszony po raz pierwszy dopiero w piśmie z dnia [...] grudnia 2008r. Skarżący wcześniej nie wezwał Wójta Gminy do zmiany członków Komisji, ani też w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że w postępowaniu konkursowym członkowie komisji nie zachowali bezstronności, że faworyzowali kandydatkę nr 1. Poza tym nie zaskarżył we właściwym trybie zarządzenia Wójta o powołaniu członków Komisji Konkursowej do przeprowadzenia postępowania konkursowego na Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2008r. złożonym na rozprawie skarżący podtrzymał skargę w części dotyczącej zarządzenia nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2007r. podnosząc nadto, iż Wójt Gminy w ogóle nie był uprawniony – bez stosownej uchwały Rady Gminy – do zarządzenia wyborów Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury.

Należy zauważyć, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim toczyło się postępowanie w przedmiocie skargi S. na zarządzenie nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2007r. w przedmiocie konkursu na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury ( sygn. akt II SA/Go 105/08). Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2008r. skarga została oddalona. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż Wójt Gminy wprost zobowiązany był przepisami prawa do zarządzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury.

Zgodnie z art. 9,10 i 11 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. Nr 13, poz. 123 ze zm.), zwanej dalej ustawą, jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Podmioty tworzące instytucje kultury zwane w ustawie organizatorami, wydają akty o utworzeniu instytucji kultury, które określają jej nazwę, rodzaj, siedzibę i przedmiot działania.

W myślustawy dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nie określony, po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych - przy czym kandydata na to stanowisko można wyłonić w drodze konkursu ( art. 16 ust. 1 ustawy ).

Dodać należy, że zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. W myśl pkt 5 ust. 2 art. 30 tejże ustawy, do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Statut Gminnego Ośrodka Kultury, przyjęty uchwałą Rady Gminy nr w § 13 jednoznacznie stanowi zaś, że Gminnym Ośrodkiem Kultury kieruje wyłoniony w drodze konkursu Dyrektor.

Skoro sprawa ta była już prawomocnie osądzona, to ponowne zgłaszanie zarzutu, który obejmuje swoim zakresem przedmiot sprawy prawomocnie zakończonej, nie znajduje prawnego uzasadnienia, a prowadzi – na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ppsa – do odrzucenia skargi w części dotyczącej zarządzenia Wójta z dnia [...] grudnia 2007r.

Natomiast skargi dotycząca postępowania konkursowego, jako nieuzasadniona, podlega z moc art. 151 ppsa oddaleniu.