Wyrok

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 4 załącznika do uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 27 czerwca 2012 r. nr XXIV/570/12 w sprawie nadania Statutu Teatrowi im. Heleny Modrzejewskiej w Legnicy z powodu istotnego naruszeniaw związku z ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406), dalej ustawa, w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podał, że w rozdziale 2 załącznika do uchwały określającego cel i zakres działania tej instytucji kultury, Sejmik Województwa Dolnośląskiego w § 4 ust. 4 statutu postanowił, że: "Teatr może prowadzić działalność gospodarczą według ogólnych zasad określonych odrębnymi przepisami. Środki uzyskane z tej działalności mogą być wykorzystane wyłącznie na realizację zadań statutowych".

Wyjaśnił, że mocą przedmiotowej uchwały Sejmik Województwa Dolnośląskiego nadał samorządowej instytucji kultury, prowadzonej jako wspólna instytucja kultury Województwa Dolnośląskiego i Miasta Legnica - Teatrowi im. Heleny Modrzejewskiej w Legnicy statut. Upoważnienie do podjęcia przedmiotowej uchwały ustawodawca zawarł wustawy, stanowiąc, że instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Z kolei w ustępie 2 artykułu 13 tej ustawy określił elementy jakie zawiera statut, mianowicie: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury; 2) zakres działalności; 3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania; 4) określenie źródeł finansowania; 5) zasady dokonywania zmian statutowych; 6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

W ocenie organu nadzoru § 4 ust. 4 statutu jest niezgodny z treścią upoważnienia zawartego w art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy. Wskazał, że statut powinien określać zakres działalności oraz postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Brak jest w tym przypadku podstaw do regulacji niepełnej i niedookreślonej, a za taki uznać należy zapis § 4 ust. 4 statutu. Samo stwierdzenie, że instytucja kultury może prowadzić działalność gospodarczą potraktować należy - w kontekście elementów tego aktu określonych przez ustawodawcę w ust. 2 art. 13 cytowanej ustawy - za niewłaściwe zrealizowanie delegacji ustawowej upoważniającej podmiot tworzący do nadania statutu tej jednostce. Obligatoryjnym elementem statutu są bowiem postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić, a nie samo ogólne zasygnalizowanie w zakwestionowanym zapisie uchwały takiej możliwości.

Wskazał, że to organ nadający statut winien określić w jego treści zakres działalności gospodarczej powierzonej do prowadzenia swojej instytucji kultury. Odmienne działanie w tym zakresie, w ocenie organu nadzoru, narusza w sposób istotny normę kompetencyjną, upoważniającą do podjęcia przedmiotowej uchwały, a co za tym idzie, uzasadnia stwierdzenie nieważności § 4 ust. 4 załącznika do uchwały.

Zatem, zdaniem organu nadzoru, organ stanowiący nie wypełnił kompetencji wynikającej zustawy, bowiem za kompleksową realizację tej normy nie może zostać uznane ustanowienie samej możliwości prowadzenia przez instytucje kultury działalności gospodarczej, pozwalającej jednocześnie na formułowanie przez podmiot odrębny od sejmiku określanie zakresu tej działalności.

Podniósł, że organ stanowiący samorządu województwa w swej działalności uchwałodawczej związany jest zasadą legalizmu, wynikającą z art. 7 i art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zauważył, że wykroczenie poza ramy upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jest to jedna z podstawowych zasad polskiego systemu prawnego i oznacza, że organy władzy publicznej mogą działać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne określają ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając jednocześnie ramy ich działania. Organy władzy publicznej mogą działać tylko w takiej formie i w taki sposób, na jakie pozwalają im przepisy prawa.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Dolnośląskiego uznał skargę za zasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, organ nie jest również upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawnego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji.

Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu województwa, w tym uchwały nadające statut instytucji kultury, jest istotne naruszenie prawa (art. 82 ust. 1ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 ze zm.).