Uchwałą z dnia [...] października 2000 r., Nr 116/756/2000 Zarząd Województwa [...] na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 1997 r. Nr 5, poz. 24 ze zm., w wersji obowiązującej w dacie powzięcia uchwały, dalej u.s.w.), art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 5 poz. 24 ze zm.) nadał statut Muzeum [...] w [...] (§ 1), który to statut stanowił załącznik do uchwały. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 4).

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniósł Prokurator Regionalny w [...], zaskarżając ją w całości oraz zarzucając istotne naruszenie art. 18 pkt 1, art. 89 ust. 1 i 4 u.s.w. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461, dalej u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr78 poz. 483) poprzez podjęcie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego przez organ do tego nieuprawniony i bezzasadne zaniechanie jej opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wywiódł m.in., iż uchwała określająca statut muzeum, z uwagi na publiczny charakter tej jednostki i treść realizowanych przez nią obowiązków, należy do aktów prawa miejscowego, o czym decydują istnienie podstawy prawnej w przepisach ustawowych, wydanie aktu przez organ samorządu terytorialnego, zawarcie w nim choćby jednej normy prawnej – abstrakcyjnej i generalnej. Podstawą prawną uchwały określającej statut muzeum jest art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o muzeach oraz art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 110 poz. 721 ze zm., dalej u.o.p.d.k.).

Uchwała regulująca organizację funkcjonowania instytucji kultury (muzeum) w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści, ma normatywny charakter. Zalicza się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które ją ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Jako akt prawa miejscowego podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 2 ust. 1, art. 13 pkt 2 u.o.a.n.). Adresatami norm ujętych w statucie jednostki kultury (muzeum) nie są bowiem wyłącznie podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach struktury administracji publicznej, lecz również określona społeczność lokalna, co czyni z niego akt prawa miejscowego o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, jest on uchwalany na podstawie ustawowej, generalnej klauzuli delegacyjnej.

W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z art. 89 ust. 1 u.s.w., na podstawie tej ustawy oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach, sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Stanowienie aktów prawa miejscowego należy do wyłącznej właściwości sejmiku województwa (art. 18 u.s.w.). Organem Województwa [...] uprawnionym do wydawania aktów prawa miejscowego jest Sejmik Województwa [...], a nie Zarząd. Organ ten nie jest prawodawcą samodzielnym, tak jak parlament i może stanowić normy prawne tylko w granicach przyznanych wyraźnych kompetencji. Nie jest bowiem dopuszczalne domniemanie kompetencji prawodawczych. Choć brak jest ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, powszechnie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania ewentualnego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny wyraża się w tym, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy oznacza, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie i ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty prawa miejscowego odnosić się zatem mają do zachowań powtarzalnych, nie mogą natomiast zrealizować się w wyniku jednorazowego zastosowania, skierowane są do podmiotów spoza struktury organów administracji, tj. skierowane są "na zewnątrz", a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego, mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów. Stanowią zatem prawo dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W przypadku uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego. Nadto kwestionowana uchwała ma charakter abstrakcyjny, czyli nie konsumujący się przez jednokrotne zastosowanie, a jej postanowienia odnoszą się do każdego kto jest zainteresowany działalnością, czy celem działania muzeum – ma zatem charakter generalny.

Zaskarżona uchwała została wydana przez podmiot nieuprawniony, z przekroczeniem art. 18 pkt 1, art. 89 ust. 1 i 4 u.s.w. W konsekwencji bezzasadnie zaniechano jej publikacji, naruszając regulacje zawarte w treści art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 Konstytucji). Ustawa zasadnicza wyklucza możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 u.o.a.n.). Wobec tego, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.).

Akt normatywny, który nie podlegał publikacji zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. Niedopełnienie obowiązku publikacji uchwały pozbawia też obywateli możliwości zaznajomienia się z uregulowaniami dotyczącymi ustroju i funkcjonowania instytucji kultury, jak np. muzeum w omawianej sprawie.

Uchwała z zakresu prawa miejscowego w rozumieniu art. 89 ust. 1 u.s.w., która podlega obowiązkowi ogłoszenia, zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami, na skutek czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Dotyczy to nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale całości uchwały, gdyż z powodu nieogłoszenia nie może ona wywołać zamierzonych skutków prawnych. Zaskarżona uchwała była zmieniana w zakresie statutu muzeum kolejnymi uchwałami Zarządu Województwa [...], które zawierały postanowienia odnośnie do wejścia w życie z dniem podjęcia. Nowelizowanie aktu normatywnego musi być każdorazowo traktowane jako stanowienie aktu normatywnego. W okresie od podjęcia uchwały do jej zmiany istnieje domniemanie jej zgodności z prawem, które wiąże zarówno adresatów jak i organ wydający. Dopiero stwierdzenie nieważności obala to domniemanie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu. Zastosowanie sankcji nieważności ma tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku (ex tunc) co może mieć znaczenie dla adresatów jego norm.

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa [...] uznał skargę w całości za zasadną podnosząc w uzasadnieniu m.in., iż natura prawna aktów określających ustrój muzeów jest przedmiotem kontrowersji doktrynalnych i orzeczniczych, które wybrzmiewają przede wszystkim w odniesieni do statutów muzeów samorządowych. Z jednej strony statuty takie zaliczane są do wewnętrznych aktów administracyjnych, stanowiących przy tym formy prawa zakładowego lub też przepisy administracyjne i są aktami normatywnymi, określającymi wzorce zachowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym Z drugiej strony statutom muzeów samorządowych przyznaje się rangę aktów prawa miejscowego, a więc źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Oba sprzeczne ze sobą poglądy doktrynalne wspierają się w orzecznictwie. Obecnie jednak wyraźnie zaznacza się w orzecznictwie pogląd, iż statut muzeum samorządowego jest aktem prawa miejscowego.

Pogląd, iż statut muzeum samorządowego jest aktem prawa miejscowego, znajduje wsparcie w ustaleniach doktryny, dotyczących natury prawnej aktów tworzących zakłady administracyjne. Kwalifikacja statutu jako aktu prawa miejscowego przesądza o konieczności jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 u.o.a.n.). Statuty i regulaminy muzeów są stanowione w procedurze, która zakłada współdziałanie podmiotu tworzącego muzeum z innym właściwym organem. W odróżnieniu od organizatora, który nadaje statut instytucji kultury na podstawie ogólniejszych postanowień art. 13 u.o.p.d.k., kompetencja do nadania statutu (regulaminu) muzeum nie jest zatem realizowana samodzielnie. Podmiot, który tworzy muzeum, obowiązany jest uzgodnić statut (regulamin) z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w formie uzgodnienia.

W świetle orzecznictwa i stanowiska doktryny organ administracji uznał zasadność skargi Prokuratora wskazując, iż po uzgodnieniu projektu statutu Muzeum [...] w [...] z ministrem właściwym w sprawach kultury i dziedzictwa narodowego Zarząd Województwa [...] uchyli zaskarżoną uchwałę, a Sejmik Województwa podejmie nową uchwałę nadającą statut muzeum, która zostanie opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei z art. 82 ust. 1 u.s.w. wynika, że uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. Analiza całości art. 82 u.s.w., w szczególności treść ust. 5 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Do istotnego naruszenia prawa zalicza się m.in. naruszenie przez organ podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

W rozpatrywanej sprawie skarga została wniesiona przez Prokuratora Regionalnego w [...]. Stosownie do treści art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym – ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie.

Przedmiot kontroli sądowej stanowiła opisana na wstępie uchwała Zarządu Województwa [...] w sprawie nadania statutu Muzeum [...] w [...].

W myśl