Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 lutego 2025 r., sygn. akt III SA/Lu 729/24, po rozpoznaniu skargi Wojewody Lubelskiego na zarządzenie Wójta Gminy T. z dnia 26 czerwca 2024 r., nr [...], w przedmiocie powołania pełniącego obowiązki Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w T. – stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zarządzeniem Wójta Gminy T., nr [...], z dnia 3 stycznia 2024 r. S. W. został powołany na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w T. Następnie pismem z dnia 5 czerwca 2024 r. zatytułowanym: "Rozwiązanie umowy powołania na prośbę pracownika" S. W. wypowiedział, z dniem 20 sierpnia 2024 r., umowę powołania na stanowisko dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w T. wnosząc jednocześnie o udzieleniu mu urlopu wypoczynkowego zaległego oraz bieżącego. Przyczyną wypowiedzenia podaną przez Dyrektora był brak współpracy z Wójtem Gminy T.

W dniu 26 czerwca 2024 r. Wójt Gminy T. wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie powołania pełniącego obowiązki Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w T. W podstawie prawnej zarządzenia przywołany został art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", art. 16a ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 87) – dalej: "ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej" oraz art. 68 i art. 682 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1465 ze zm.). Przedmiotowym zarządzeniem Wójt Gminy T. powołał z dniem 26 czerwca 2024 r. D. D.-S. na stanowisko pełniącego obowiązki Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w T. do czasu powołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w T., nie dłużej niż na okres roku (§ 1 Zarządzenia). Kolejnym zarządzeniem z dnia 1 sierpnia 2024 r. Wójt Gminy T. powierzył D. D.-S. pełnienie obowiązków Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w T. z dniem 21 sierpnia 2024 r. Zgodnie z § 4 wskazanego zarządzenia – z dniem 21 sierpnia 2024 r. traci moc zarządzenie Nr [...] z dnia 26 czerwca 2024 r.

Wojewoda Lubelski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy T. z dnia 26 czerwca 2024 r. w sprawie powołania pełniącego obowiązki Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w T. domagając się stwierdzenia jego nieważności.

W ocenie Wojewody Lubelskiego zaskarżone zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 16a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którym powierzenie przez organizatora pełnienia obowiązków dyrektora instytucji kultury wyznaczonej osobie może nastąpić wyłącznie w sytuacji powstania wakatu na stanowisku dyrektora. W dacie wydania zaskarżonego zarządzenia stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w T. było obsadzone. Dyrektor Gminnego Ośrodka Kultury w T. złożył rezygnację z zajmowanego stanowiska z dniem 20 sierpnia 2024 r. Wobec powyższego nie sposób uznać, że w dniu 26 czerwca 2024 r. stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w T. pozostawało nieobsadzone.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy T. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Wojewody Lubelskiego zwrotu kosztów postępowania.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione. W jego ocenie odwołanie ze stanowiska – o ile co innego nie wynika z oświadczeń stron – następuje z chwilą rozwiązania stosunku pracy na podstawie powołania. Skutek w postaci zwolnienia stanowiska (powstanie wakatu) ma zatem miejsce z upływem ostatniego dnia trwającej umowy o pracę. W przedmiotowej sprawie pismo dotychczasowego Dyrektora z dnia 5 czerwca 2024 r., w którym wyraźnie oświadczył on, że wypowiada z dniem 20 sierpnia 2024 r. umowę powołania na stanowisko Dyrektora należy potraktować jako rezygnację ze stanowiska Dyrektora właśnie z dniem 20 sierpnia 2024 r. Należy bowiem zauważyć, że na wskazanym piśmie widnieje w prawym górnym rogu odręczny dopisek o treści: "Wyrażam zgodę. 05.06.2024" oraz nieczytelnym podpisem – zdaniem sądu – należącym do A. K. – Wójta Gminy T. Tym samym Wójt Gminy T. – w sposób dorozumiały odwołał S. W. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w T. z dniem 20 sierpnia 2024 r. poprzez zaakceptowanie w całości "prośby" o odwołanie. Oznacza to, że od dnia 21 sierpnia 2024 r. stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w T. nie było obsadzone. Natomiast zaskarżone zarządzenie nosi datę 26 czerwca 2024 r., a więc zostało podjęte w okresie, gdy nie istniał jeszcze wakat na stanowisku Dyrektora.

Odnosząc się do argumentacji Wójta Gminy T. o braku odpowiedzialności za działania poprzedników oraz działania w swoistej sytuacji "wyższej konieczności" Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że motywy i pobudki jakimi kierował się organ wykonawczy pozostają poza zakresem badania legalności zaskarżonego aktu. Zgodnie bowiem z art. 85 u.s.g. - nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Ubocznie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zmiana lub uchylenie uchwały (zarządzenia) zaskarżonej do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała (zarządzenie) może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego moment wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. sygn. W 10/93, (OTK 1994 z 1, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Jest to spowodowane tym, że zaskarżony akt traci moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego (zawartego w ustawie bądź uchwale), natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną.

W związku z tym "utrata mocy" zaskarżonego zarządzenia z dniem 21 sierpnia 2024 r. przewidziana w § 4 zarządzenia Wójta Gminy T. z dnia 1 sierpnia 2024 r. Nr [...] pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego zarządzenia. W przedmiotowej sprawie zaskarżone zarządzenie wydane zostało 26 czerwca 2024 r., a więc przed upływem roku. W związku z tym sąd miał możliwość stwierdzenia jego nieważności.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy T. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, zarzucił:

I. naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1685, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a."):

1. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., polegające na niezbadaniu przez Sąd pierwszej instancji w pełnym zakresie treści zaskarżonego zarządzenia, jak również czynności Organu, pod względem ich zgodności z prawem i w konsekwencji uchylenia zaskarżonego zarządzenia, poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, polegające na:

a) niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz na dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Wójt Gminy T. nie miał podstaw do wydania zarządzenia w sprawie powołania pełniącego obowiązki Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w T., oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów;

b) arbitralnym, dowolnym i niepopartym żadnymi dowodami formułowaniu ocen i stwierdzeń, jakoby w przedmiotowej sprawie bezzasadnym było powołanie Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w T. przez Wójta Gminy T. na gruncie zarządzenia nr [...] z dnia 26 czerwca 2024 r., w sytuacji gdy wobec braku zgody pozostałych pracowników Gminnego Ośrodka Kultury na powierzenie funkcji Dyrektora oraz braków kadrowych, brak przedmiotowego powołania równałby się z całkowitym wstrzymaniem wszelkich działań Gminnego Ośrodka Kultury wobec braku osoby zarządzającej tą jednostką;

c) arbitralnym, dowolnym i niepopartym żadnymi dowodami formułowaniu ocen i stwierdzeń, jakoby nie miała w przedmiotowej sprawie miejsca sytuacja nadzwyczajna, w której to Wójt Gminy T. został zobligowany do wydania przedmiotowego zarządzenia o powołaniu Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w T., w sytuacji gdy ze względu na brak jakichkolwiek działań poprzedników Wójta Gminy T. w zakresie zabezpieczenia funkcjonowania Gminnego Ośrodka Kultury, chociażby w zakresie odpowiedniego opracowania treści Statutu Gminnego Ośrodka Kultury (znajdującego się w aktach sprawy), który to powinien był przewidywać proces działania w podobnych do przedmiotowego przypadkach, co skutkowało zaistnieniem stanu pozostającego poza zakresem regulacji, tj. sytuacji w której Wójt Gminy T. został pozbawiony możliwości podjęcia jakichkolwiek innych działań jak tylko powołanie nowego pracownika na nowego Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury, a brak wydania przez Wójta Gminy T. przedmiotowego zarządzenia skutkowałby całkowitym wstrzymaniem wszelkich działań Gminnego Ośrodka Kultury wobec braku osoby zarządzającej tą jednostką;

d) braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego oraz braku uwzględnienia wszystkich ujawnionych okoliczności i dowodów, polegające na braku rozważenia okoliczności podniesionych przez Organ, w szczególności wadliwe, nieuzasadnione i nie mające oparcia w materiale dowodowym przyjęcie, że odwołanie ze stanowiska następuje z chwilą rozwiązania stosunku pracy na podstawie powołania, a skutek w postaci zwolnienia stanowiska (powstania wakatu) ma miejsce dopiero z upływem ostatniego dnia umowy o pracę, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy dyrektor był zwolniony z obowiązku świadczenia pracy, co w praktyce skutkowało brakiem osoby kierującą jednostką, a tym samym faktycznym nieobsadzeniem stanowiska;

2. art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności działania organu w sprawie co miało wpływ na wynik sprawy doprowadzając do niezasadnego stwierdzenia nieważności zarządzenia;

3. art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie zastosować należało art. 151 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości, gdyż w trakcie rozpatrywania sprawy przed organem i wydania zaskarżonego zarządzenia nie doszło do istotnego naruszenia prawa;

4. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie istoty sprawy co miało wpływ na wynik sprawy doprowadzając do niezasadnego stwierdzenia nieważności zarządzenia.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 6 ust. 1 , art. 85 , art. 90, art. 91, 92 i 93 u.s.g. oraz art. 9 ust. 1 i 2, art. 15 i 16a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w związku z art. 2, art. 7, art. 16 ust. 2, art. 165 i art. 171 ust. 1 Konstytucji RP.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł:

- na podstawie art. 188 P.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi z dnia 8 października 2024 r., doręczoną w dniu 14 października 2024 r. w przedmiocie zarządzenia nr [...] z dnia 26 czerwca 2024 r. Wójta Gminy T. w sprawie powołania pełniącego obowiązki Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w T. w sytuacji jeśli z jakichkolwiek przyczyn tut. Sąd uznałby, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenia skargi:

- na podstawie 185 § 1 P.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

- na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. - o zrzeczenie się rozprawy:

- zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z art. 16a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej: "Do czasu powołania dyrektora wyłonionego w trybie przepisów art. 15 lub art. 16 albo do czasu powierzenia zarządzania instytucją kultury osobie fizycznej lub prawnej w trybie przepisów art. 15a organizator może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora wyznaczonej osobie na okres nie dłuższy niż do końca sezonu artystycznego następującego po sezonie, w trakcie którego dyrektor został odwołany albo akt jego powołania wygasł - w przypadku instytucji artystycznej oraz na okres nie dłuższy niż rok - w przypadku instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna". Z przywołanej normy nie wynika, aby powierzenie następowało na podstawie powołania.

W konsekwencji więc jako zasadę należy przyjąć, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora instytucji kultury odbywać się będzie na podstawie umowy o pracę i skutkować nawiązaniem stosunku pracy, przy czym na czas określony. Zaakcentować tu również należy, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora instytucji kultury wyznaczonej osobie, na podstawie