Według Sądu powyższe postanowienia są charakterystyczne dla umowy o świadczenie usług, jako umowy starannego działania, a nie umowy o dzieło jako umowy rezultatu. Proces opracowania dokumentacji likwidacji szkód komunikacyjnych lub kosztorysów szkód komunikacyjnych przebiegał według określonych, wyżej wskazanych, wytycznych zawartych w regulaminie. M. G. wykonywał szereg narzuconych przez Spółkę (zamawiającego) powtarzalnych i "szablonowych" czynności takich jak wypełnianie formularzy, protokołów, sporządzenie dokumentacji fotograficznej, które nie miały charakteru twórczego czy innowacyjnego. Nadto w umowie nie określono w żaden sposób rezultatu pracy pożądanego przez zamawiającego, a w związku z tym niemożliwe jest określenie zakresu odpowiedzialności za wady fizyczne dzieła. Sąd dodał, że wprawdzie płatnikowi składek przysługiwało prawo odmowy przyjęcia od wnioskodawcy dokumentacji lub kosztorysu z powodu ich wadliwości, a wady te były usuwane na koszt wykonawcy, jednak "potencjalne wady trudno sprecyzować" wobec braku wskazania w umowie cech i parametrów indywidualizujących dzieło. Sąd podkreślił, że przedmiot umowy nie był oznaczony w sposób, który umożliwiał jego weryfikację. Wykonawca w rzeczywistości nie podlegał odpowiedzialności za wady dzieła, nie brał na siebie ryzyka pomyślnego wyniku wykonywanej czynności, ale był zobowiązany wykonywać pracę sumiennie i starannie, według swojej najlepszej wiedzy.

Odnosząc się do twierdzeń Spółki, że umowa współpracy nie powodowała powstania po stronie wykonawcy obowiązku sporządzenia dokumentacji (w systemie informatycznym rejestrowana była szkoda, opracowanie dokumentacji przypisane było do wykonawcy, który miał możliwość podjęcia decyzji, czy podejmie się opracowania tej dokumentacji) i za każdym razem zawierano za pośrednictwem systemu informatycznego płatnika składek odrębne zamówienia - umowy o dzieło, Sąd podał, że M. G. wykonywał czynności wskazane w umowie współpracy (co potwierdzają przekazane przez ZUS kopie listy płac), nadto Spółka nie wykazała, że te odrębne umowy miały odmienną od umowy współpracy treść, oraz że zostały doprecyzowane postanowieniami, których nie zawarto w umowie współpracy

W konkluzji Sąd stwierdził, że Prezes NFZ prawidłowo określił charakter spornej umowy i właściwie zastosował art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

M. S.A. w K. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 września 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 1070/25, zaskarżając ten wyrok w całości. Spółka wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2026 r. poz. 143, zwanej dalej jako: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania , które mgło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, i 80 k.p.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli decyzji administracyjnej będącej przedmiotem skargi i przyjęcie, że organ prawidłowo zinterpretował charakter spornych w sprawie umów i właściwie uznał, że uczestnik postępowania podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu ich wykonania oraz, że rozstrzygnięcie sprawy przez organ nastąpiło w oparciu o prawidłowo zebrany i prawidłowo oceniony materiały dowodowy, podczas gdy organ wadliwie ustalił stan faktyczny i dokonał wadliwej kwalifikacji tychże umów, przez:

- pominięcie przy kwalifikacji prawnej umów wykonawczych, zawieranych w wykonaniu ramowej umowy współpracy właściwego znaczenia i wpływu procedur zakładów ubezpieczeń na podstawie których miało nastąpić wykonanie umówionego opracowania (protokołu z oględzin lub kosztorysu), podczas gdy procedury te uzupełniały (uszczegółowiały) treść umów wykonawczych, wskazując na oczekiwane parametry umówionego dzieła (rezultatu umowy),

- bezpodstawne przyjęcie, że wymienione procedury zakładów ubezpieczeń, polegały wyłącznie na wykonaniu czytelnej kopii wszelkiej dokumentacji za pomocą aparatu cyfrowego i poczynienie ustaleń w tym zakresie bez przeprowadzenia dowodu pozwalającego ustalić rzeczywistą treść rzeczonych procedur, podczas gdy procedury te określały dokładny sposób realizacji danego opracowania, dopełniając tym samym treść konkretnej umowy wykonawczej,

- błędne ustalenie, że umowy nie miały sprecyzowanych parametrów dzieła, w związku z tym nie można mówić o potencjalnych wadach przedmiotu umowy, podczas gdy procedury zakładów ubezpieczeń, stanowiły także punkt odniesienia do oceny jakości rezultatu pracy uczestnika (i oceny jego odpowiedzialności za wady fizyczne przedmiotu umowy),

- błędne ustalenie, okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, ponieważ M. G. nie wykonywał żadnych czynności w kwietniu, wrześniu i listopadzie 2017 r.;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 66 ust. 1 pkt. 1 lit. e , art. 67 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z art. 750 k.c. przez ich niewłaściwe zastosowanie mimo, że uczestnik nie wykonywał u skarżącego kasacyjnie pracy na podstawie umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy k.c. dotyczące zlecenia, lecz strony łączyły ramowa umowa współpracy i umowy wykonawcze do niej mające charakter umów o dzieło;

b) art. 627 k.c. przez jego niezastosowanie i wadliwe przyjęcie, że strony łączyły umowy o świadczenie usług a nie umowy o dzieło, w sytuacji gdy:

- zawierane przez skarżącego z uczestnikiem umowy o dzieło, wraz z regulaminem wykonywania umowy współpracy i opracowywania dokumentacji likwidacji szkody, ale także procedurami właściwych zakładów ubezpieczeń określały parametry dzieła, którego obowiązek wykonania obciążał uczestnika,

- każda z umów o dzieło zawarta z uczestnikiem dotyczyła innej szkody (indywidualnie oznaczonej sygnaturą towarzystwa ubezpieczeń), w przypadku każdej z umów możliwy był do wskazania moment początkowy i końcowy jej wykonania i każda z tych umów doprowadziła do rezultatu przyjętego przez strony w momencie zawierania umowy,

- uczestnik ponosił odpowiedzialność za wady dzieła,

- za wykonanie dzieła uczestnikowi przysługiwało charakterystyczne dla umów o dzieło wynagrodzenie ryczałtowe.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumentację na poparcie zasadności sformułowanych zarzutów. Skarżąca podniosła m. in., że umowa współpracy miała wyłącznie na celu określenie zasad zawierania przez strony odrębnych umów o dzieło i nie powodowała powstania po żadnej ze stron obowiązku jakiegokolwiek świadczenia. Argumentowała, że to na podstawie "jednostkowych umów wykonawczych", zawieranych w sposób dorozumiany, bez zachowania formy pisemnej M. G. zobowiązany był do osiągnięcia konkretnego rezultatu w postaci wykonania konkretnej dokumentacji w postaci protokołu z oględzin (kosztorysu naprawy), który można było poddać ocenie na istnienie wad fizycznych.

Spółka podkreśliła, że w sprawie pominięto obowiązujące procedury zakładów ubezpieczeń społecznych, które określały dokładny sposób realizacji umów wykonawczych i uszczegółowiały, dookreślały te umowy i warunki ich realizacji (co stanowiło punkt odniesienia przy ocenie wykonanego opracowania i odpowiedzialności za jego wady) i niezasadnie przyjęto, że procedury te polegały wyłącznie na wykonaniu czytelnej kopii dokumentacji.

Spółka dodała, że owszem procedura postępowania związanego z wykonywaniem dokumentacji może być jedna i polegać na każdorazowym powtórzeniu określonych czynności, niemniej nie sposób pominąć, że uczestnik postępowania wykonywał te czynności w odrębnych "sprawach szkodowych", a sporządzone protokoły z oględzin czy kosztorysy miały "charakter silnie zindywidualizowany" i "autonomiczną wartość" (mogły być wykorzystane wyłącznie w danym postępowaniu).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej M. S.A. w K. podniosła również, że umowa o dzieło jest umową rezultatu (w postaci materialnej lub niematerialnej), który musi być obiektywnie osiągalny i w konkretnych warunkach pewny. Konkretna dokumentacja w postaci protokołu z oględzin (kosztorysu naprawy) jest takim rezultatem.

Skarżąca nie zgodziła się z poglądem, że przedmiot świadczeń nie został określony w sposób właściwy dla umowy o dzieło i podkreśliła, że art. 627 k.c. wskazuje jedynie na potrzebę "oznaczenia dzieła". Przedmiot umowy o dzieło może być określony w różny sposób i różny może być stopień dokładności tego określenia, pod warunkiem, że nie budzi wątpliwości, o jakie dzieło chodzi. Spółka odwołując się do orzecznictwa SN podała, że przedmiot dzieła może być określony w sposób ogólny, nadający się do przyszłego dookreślenia (na podstawie wskazanych w umowie podstaw lub bezpośrednio przez zwyczaj bądź zasady uczciwego obrotu (art. 56 k.c.)

Skarżąca podniosła ponadto, że charakterowi umowy o dzieło nie sprzeciwia się kontrolowanie samego procesu powstawania dzieła, ponieważ w wielu wypadkach bez współdziałania kontrahentów wykonanie zobowiązania nie byłoby możliwe, ponadto wywiodła, że sama cykliczność (powtarzalność) podejmowanych czynności (wielość świadczeń na rzecz jednego zamawiającego) nie jest dostatecznym argumentem wykluczającym umowy, czy raczej zespołu umów, jako umów o dzieło. Jeżeli stronom umów chodzi o osiągniecie wielkości konkretnie oznaczonych rezultatów, poddających się testowi na obecność wad fizycznych dzieła, to mamy do czynienia z umowami o dzieło.

Prezes NFZ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Postanowienia tych aktów wskazują zatem, że wykonywanie przez M. G. konkretnej pracy wymagało złożenia i przyjęcia przez niego konkretnej, zindywidualizowanej oferty. Umowa o współpracy miała natomiast charakter ramowy, określała jedynie zasady współpracy w tym zakresie, pomiędzy zamawiającym a wykonawcą. Nie można jej potraktować jako bezpośredniego źródła zobowiązania do wykonywania konkretnych zadań w zakresie opracowywania dokumentacji likwidacji szkód lub kosztorysów szkód komunikacyjnych, co słusznie akcentowała M. w skardze kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi to do wniosku, że miarodajną dla oceny charakteru świadczeń wykonywanych w tych ramach prawnych i co za tym idzie – charakteru umów z punktu widzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, są indywidualne umowy dotyczące konkretnych zamówień, zawierane w trybie złożenia konkretnej oferty i jej przyjęcia.

Wspomniano już, że przedmiotem takiej umowy było opracowanie dokumentacji lub kosztorysu dotyczącego konkretnej szkody komunikacyjnej, na podstawie danych dostarczonych przez zamawiającego. Rezultatem tej pracy wykonawcy i zarazem kryterium wykonania zobowiązania była zamówiona dokumentacja lub kosztorys, przekazany i przyjęty przez zamawiającego w ustalonym terminie. Regulamin wykonania Umowy o współpracy stanowi, że w przypadku gdyby dokumentacja szkody była niekompletna, nieczytelna lub z innych przyczyn wadliwa, zamawiający w terminie 24 godzin od jej przekazania przez wykonawcę, może odmówić jej przyjęcia. Wówczas koszty usunięcia tych wad spoczywają na wykonawcy - dodatkowe świadczenie pieniężne z tego tytułu nie przysługuje, a zamówienie uznaje się za nie wykonane do chwili usunięcia stwierdzonych wad (§ 3 ust. 1 i 7).

W świetle przytoczonych regulacji, stanowiących podstawę wykonywania przez M. G. działań związanych z opracowywaniem konkretnych dokumentacji i kosztorysów w ramach indywidualnych zleceń, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za wadliwe ustalenia i ocenę Sądu I instancji co do tego, że właściwą dla określenia charakteru tej aktywności M. G. jest Umowa o współpracy z 3 lutego 2017 r., będąca umową o świadczenie usług.

Zobowiązania wynikające ze zleceń na wykonanie konkretnych zadań – opracowania dokumentacji lub kosztorysu dotyczącego szkody komunikacyjnej nie są zobowiązaniami z umów starannego działania (np. umów o świadczenie usług), ponieważ kryterium wykonania takiej umowy jest konkretny, określony w umowie rezultat – dokumentacja lub kosztorys i wykonawca ponosi odpowiedzialność za uzyskanie tego rezultatu.

Na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego podstawowym kryterium rozróżnienia umowy o dzieło i umowy zlecenia (umowy o świadczenie usług) jest przedmiot zlecenia (art. 627–646 i art. 734–751 k.c.) - rezultat bądź czynności starannego działania. W przypadku czynności starannego działania cel tego działania zawiera się w samym działaniu. Nie jest ono ukierunkowane na stworzenie konkretnego efektu lub produktu. Z istoty umowy o dzieło (umowy rezultatu) wynika natomiast, że mamy w niej do czynienia z pojęciowym oderwaniem działania (wykonania dzieła) od rezultatu tego działania, dzieła jako z góry oznaczonego, indywidualnego efektu, niezależnie od jego postaci – materialnej czy niematerialnej. Rezultat umowy o dzieło musi zatem zaistnieć obiektywnie samodzielnie, poza jego wykonaniem, a nie mieścić się w samym działaniu. Stąd przyjmuje się, że rezultat umowy o dzieło musi być możliwy do obiektywnej identyfikacji, odebrania przez zamawiającego i do oceny pod względem wad.

Z przedstawionych wywodów na temat ram prawnych wykonywania przez uczestnika postępowania indywidualnych zleceń dotyczących konkretnych dokumentacji i kosztorysów wynika, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że te indywidualne zlecenia były źródłem zobowiązań rezultatu, a nie zobowiązań starannego działania.

Nie są prawnie uzasadnione stwierdzenia Sądu I instancji, że na rzecz uznania zobowiązań wykonywanych przez M. G. jako zobowiązań starannego działania, stanowiących przedmiot umowy o świadczenie usług przemawia m. in. to, M. G. wykonując zamówienie zobowiązany był do stosowania obowiązującej procedury likwidacji szkody zakładu ubezpieczeń wskazanego w zamówieniu oraz procedury płatnika składek, wykonania czytelnej kopii dokumentów (§ 3 pkt 4 regulaminu) oraz zamieszczenia w dokumentacji szkody dokumentów i informacji wymienionych w § 3 pkt 5 tego regulaminu (dokumentacji fotograficznej szkody, zdjęć dokumentów przedstawionych przez osobę poszkodowaną itd.). Wykonawca podlegał również kontroli przez zleceniodawcę (M.) i przez właściwy zakład ubezpieczeń w zakresie dokumentacji szkód i kosztorysów (§ 5 pkt 2 regulaminu), a nadto miał obowiązek uczestniczenia w szkoleniach z procedur z zakresu likwidacji szkód.

W orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, że Kodeks cywilny sam zakłada, że zamawiający może ingerować w sposób wykonywania dzieła (art. 635, 636 § 1). Dopuszczalne jest zatem m. in.: określanie parametrów technicznych dzieła, wskazywanie standardów jakości, zgłaszanie zastrzeżeń i poprawek, żądanie usunięcia wad. Oznacza to, że ustawodawca dopuszcza możliwość kontroli sposobu wykonywania dzieła - obserwację postępu prac i wydawanie wykonawcy określonych poleceń dotyczących realizacji dzieła.

W ramach umowy o dzieło wymagane jest jednakże zachowanie samodzielności organizacyjnej wykonawcy w procesie wykonania dzieła, co wyklucza dopuszczalność bieżącego kierownictwa nad wykonawcą, czy stały nadzór organizacyjny nad sposobem wykonywania przez niego dzieła.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia wskazanych w tej skardze przepisów prawa, prowadzące do przyjęcia, że podstawą świadczeń, których wykonywanie podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego była tzw. umowa o współpracy, a nie indywidualne umowy, zawierane w trybie ofertowym, mające za przedmiot wykonanie konkretnego zadania (osiągnięcie konkretnego rezultatu). W konsekwencji w sprawie naruszono przepisy prawa materialnego przez niezastosowanie do tych indywidualnych umów art. 627 k.c. i niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt. 1 lit. e), art. 67 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Z tych wszystkich względów NSA, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 193 zdanie 1 i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy procesowej w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 poz. 118).