Prokurator Regionalny złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę Nr XLIII/304/2022 Rady Miejskiej w Sierakowie (dalej "Rada Miejska") z dnia 26 kwietnia 2022 r. w sprawie Statutu Biblioteki Publicznej gminy Sieraków (dalej “uchwała") zaskarżając ją w całości ze względu na istotne naruszenia prawa wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu Wojewoda zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U.2024.87 t.j., dalej “u.o.p.d.k."), polegające na pominięciu organów doradczych i sposobu ich powołania, a w konsekwencji naruszenie zapisów art. 7 i 94 Konstytucji RP, a tym samym niewypełnienie w sposób właściwy delegacji ustawowej wynikającej z ww. przepisów. Wskazał, że Rada Miejska w Sierakowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2025.1153 t.j., dalej “u.s.g.") oraz art. 11 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U.2022.2393 t.j., dalej “ustawa o bibliotekach"), podjęła w dniu 26 kwietnia 2022 r. uchwałę Nr XLIII/304/2022 w sprawie Statutu Biblioteki Publicznej Gminy Sieraków (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 12 maja 2022 r., poz. 3751 z późn. zm.). Uchwała ta została zmieniona w zakresie § 3, § 6 i § 13 uchwałą Nr XII/80/2025 z dnia 6 marca 2025 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 18 marca 2025 r., poz. 2494).

Zdaniem skarżącego, podejmując przedmiotową uchwałę, organ samorządowy nie zrealizował w pełni delegacji ustawowej, wynikającej z przepisu art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. Skarżący podkreślił, że przepisami materialnymi, mającymi zastosowanie w tej sprawie są: ustawa organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz ustawa o bibliotekach, jako lex specialis. Zgodnie z art. 1 u.o.p.d.k. działalność kulturalna polega na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury, a formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są w szczególności m. in. biblioteki, stosownie do art. 2 tej ustawy. Toteż do biblioteki, jako formy organizacyjnej działalności kulturalnej, stosować należy w pierwszej kolejności ustawę o bibliotekach jako lex specialis w zakresie, w jakim normuje ona prowadzenie działalności kulturalnej w formie biblioteki oraz u.o.p.d.k., jako lex generalis w kwestiach nieuregulowanych w ustawie o bibliotekach.

W odniesieniu do elementów formalnych, statut samorządowej instytucji kultury zawierać musi elementy wyszczególnione w ustawie bardziej ogólnej ( art. 13 ust.1 i ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 u.o.p.d.k.), tj. (1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury, (2) zakres działalności, (3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania, (4) określenie źródeł finansowania, (5) zasady dokonywania zmian statutowych, (6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić, co do których przyjmuje się, że mają one charakter taksatywny. Dodatkowo, stosownie do ustawy o bibliotekach, jeżeli biblioteka ma stanowić samodzielną jednostkę organizacyjną, a nie wchodzić w skład innej jednostki, działać ona musi m. in. na podstawie statutu nadanego przez organizatora.

Statut taki, stosownie do art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach, określa w szczególności cele i zadania biblioteki, organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów, nazwę jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki wchodzącej w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej, a także źródła finansowania. Oznacza to zdaniem Skarżącego, że organizator powinien w statucie biblioteki zawrzeć sumę treści, na którą składają się wymagania z art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. (katalog zamknięty) oraz wymagania dodatkowe z art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach, odnoszące się jedynie do bibliotek (otwarty katalog uzupełniający).

Skarżący podkreślił, że elementy wymienione w art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. stanowią obligatoryjną treść statutu instytucji kultury (biblioteki), dlatego też wszystkie muszą być w nim zawarte. W rozdziale "III", zatytułowanym "Organizacja, zarządzanie i nadzór" nie wskazano organów doradczych ani sposobu ich powołania. W ten sposób, wbrew obowiązkowi, wynikającemu z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k., lokalny prawodawca nie uchwalił obligatoryjnego elementu statutu.

W ocenie Prokuratora wbrew zatem przepisowi ustawy, Rada Miejska w Sierakowie w zaskarżonej uchwale nie wypełniła delegacji ustawowej, wynikającej z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k., gdyż nie wskazała organów doradczych biblioteki i sposobu ich powołania, przez co uchwała nie zawiera wszystkich elementów statutu wskazanych w ustawie. W powyższym zakresie istnieje zatem pominięcie prawodawcze, co stanowi istotne naruszenie prawa. Istota naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale polega właśnie na braku pełnej i prawidłowej regulacji w tym obszarze.

Wbrew stanowisku Rady Miejskiej organum zaprezentowanego w piśmie z dnia 7 marca 2025 r. (ROO.0004.7.2021.BR), art. 15 ustawy o bibliotekach nie uchyla nakaz z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. Swoboda w uchwalaniu postanowień statutu Biblioteki ograniczona jest właśnie treścią przepisu art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. Statut nie określa bowiem organów doradczych i sposobu ich powołania, mimo że obowiązek ten wynika wprost z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. Taka wada, w przypadku aktu prawa miejscowego, uzasadnia w ocenie skarżącego unieważnienie uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazała, że art. 15 ustawy o bibliotekach zawiera normę, którą należy uznać za regulację stanowiącą lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, na które to uregulowania powołuje się Prokurator Regionalny w Poznaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Skarga jest zasadna.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., zwanej dalej "u.s.g."), zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. Tytułem wstępu należy wskazać, że nie budzi wątpliwości, że konstytucyjna formuła wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie oznacza, że akty prawa miejscowego są stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i to wyraźnego upoważnienia.

Tylko organy władzy ustawodawczej samoistnie mogą stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą legitymować się wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Kraków 2007, s. 87; por. wyrok NSA z 29 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 178/09, LEX nr 574432; wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 875/21). Rada gminy nie jest prawodawcą samodzielnym, tak jak parlament i może stanowić normy prawne działając tylko w granicach przyznanych jej wyraźnych kompetencji. Tym samym uchwalając statuty jako akty tworzące jednostki organizacyjne organ stanowiący gminy nie może regulować szczegółowych kwestii odmiennie niż wynika to z przepisów ustawowych oraz, co do zasady, nie może powtarzać rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych.