Wyrok

Z powyższych uwag wynika, iż stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2296/06).

W myśli 2 u.o.p.d.k. jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym.

Stosownie dou.o.p.d.k. instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora.

Natomiastu.o.p.d.k. stanowi, iż statut zawiera m.in. organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania (pkt 3).

Statut instytucji kultury jest aktem prawa miejscowego o charakterze ustrojowo-organizacyjnym. Analiza normatywna przepisu art. 13 ust. 1 i 2 u.o.p.d.k. upoważniającego do uchwalenia statutu wskazuje, że jest on uchwalany na podstawie ustawowej, generalnej klauzuli delegacyjnej. Ustawodawca nie zawarł w nim ścisłych wytycznych dotyczących treści aktu prawa miejscowego, lecz nakazał, by instytucje kultury działały na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 1 marca 2022 r., w sprawie II SA/Ol 71/22).

W § 10 Statutu – stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały – zawarto regulacje dotyczące trybu powoływania i odwoływania Dyrektora GCK, czyli Gminnego Centrum Kultury, stanowiącego instytucję kultury w rozumieniu art. 9 u.o.p.d.k.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy, instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora, czyli podmiot tworzący instytucję kultury (zob. art. 10 ww. ustawy). Zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k., statut zawiera m.in. organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powołania.

Właściwe rozumieniu powyższego przepisu jest kluczowe w niniejszej sprawie. Ustawa upoważnia organizatora do określenia w statucie sposobu powoływania organów zarządzających, w tym dyrektora instytucji kultury. Jednocześnie należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Natomiast stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych.

Z powyższego wynika, że Rada Miejska w Czersku mogła w statucie określić sposób powoływania Dyrektora GCK tylko w takim zakresie, jaki nie jest sprzeczny z ustawą. Słusznie zarzuca Wojewoda, że zaskarżone § 10 ust. 4-9 Statutu warunku tego nie spełniają.

Zgodnie z § 10 Statutu:

"1. Dyrektora GCK powołuje i odwołuje Burmistrz Czerska.

2. Dyrektora GCK powołuje na okres 4 lat.

3. Kandydata na Dyrektora GCK wyłania się w drodze konkursu.

4. W celu przeprowadzenia konkursu Burmistrz Czerska powołuje komisję konkursową w składzie:

1) sześciu przedstawicieli Rady Miejskiej w Czersku,

2) dwóch przedstawicieli Burmistrza Czerska, w tym przedstawiciel środowisk artystycznych.

5. Komisja Konkursowa sporządza protokół z czynności oceny formalnej i merytorycznej kandydatów, w którym wskazuje wyłonionego kandydata na Dyrektora i protokół ten przedstawia Burmistrzowi najpóźniej w ciągu dni roboczych po swoich obradach.

6. Burmistrz powołuje na stanowisko dyrektora osobę wskazaną przez komisję konkursową.

7. W przypadku odmowy Burmistrza powołania osoby wskazanej przez komisję konkursową lub braku rozstrzygnięcia konkurs przeprowadza się ponownie w ciągu 3 miesięcy od odmowy lub braku rozstrzygnięcia.

8. Do czasu powołania nowego dyrektora Burmistrz powierza pełnienie funkcji dyrektora jednemu z pracowników GCK.

9. Burmistrz może odwołać Dyrektora GCK przed upływem kadencji z przyczyn określonych w art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, po uzyskaniu pozytywnej opinii Rady Miejskiej w Czersku".

Ze Statutu wynika, że Dyrektora GCK powołuje i odwołuje Burmistrz Czerska (§ 10 ust. 1 Statutu), po przeprowadzeniu konkursu (§ 10 ust. 3 Statutu). W § 10 ust. 4-7 uregulowano sposób przeprowadzenia procedury konkursowej. Słusznie w tym zakresie Wojewoda zarzuca, że Rada Miejska uchwalając § 10 ust. 4-7 Statutu przekroczyła upoważnienie ustawowe.

Zgodnie zustawy dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16.

W myśltej ustawy kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis art. 16 ust. 2 ustawy stanowi, że w samorządowych instytucjach kultury, których wykaz określi, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, biorąc pod uwagę ich znaczenie dla kultury narodowej, wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 3.

Z powyższego wynika, że przepisy u.o.p.d.k. wskazują na dwa tryby powoływania organu zarządzającego instytucją kultury. Organ zarządzający może być:

1) powołany przez organizatora po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję (art. 15 ust. 1 ustawy);

2) powołany przez organizatora po wyłonieniu w drodze konkursu (art. 16 ust. 1 ustawy).

Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej określa więc dwa różne tryby powoływania dyrektora a w takiej sytuacji nie budzi wątpliwości, że statut instytucji kultury powinien precyzować, który z tych trybów ma zastosowanie (por. wyrok NSA z 1 marca 2022 r., III OSK 754/21; wyrok WSA w Łodzi z 6 marca 2024 r., II SA/Łd 31/24). Organ stanowiący gminy jest zatem upoważniony do wskazania właściwego trybu powołania organu zarządzającego instytucją kultury – na podstawie art. 15 ust. 1 czy art. 16 ust. 1 ww. ustawy.

Upoważnienie to nie obejmuje natomiast uregulowania procedury konkursowej, tak jak uczyniła to Rada Miejska Czerska w § 10 ust. 4-7 Statutu. Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w powołanym w skardze wyroku z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1216/15, że przepis art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. stanowi wytyczne co do formułowania postanowień statutu w zakresie sposobu powołania, nie zaś trybu, w jakim odbywa się procedura wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Powołany przepis zawiera jedynie upoważnienie do określenia sposobu powoływania organów zarządzających i doradczych, nie zawiera zaś upoważnienia do formułowania ściśle warunków, na jakich odbywać się będzie rekrutacja.

Słusznie też argumentuje Wojewoda, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 r. o sygn. akt I OSK 347/09, że z faktu, że radzie gminy przysługuje domniemanie kompetencji (należą do niej wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej), nie oznacza, że może ona wkraczać w kompetencje wykonawcze przypisane art. 30 ustawy o samorządzie gminnym właśnie organowi wykonawczemu.

Wprawdzie przepis art. 10 ust. 1 u.o.p.d.k. oraz dalsze przepisy tej ustawy posługują się pojęciem "organizator" w odniesieniu ogólnie do jednostki samorządu terytorialnego, a nie do poszczególnych organów tej jednostki, niemniej jednak nie można tych przepisów stosować w oderwaniu od przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w których dokonano wyraźnego podziału kompetencji między organem wykonawczym a uchwałodawczym gminy, w szczególności w zakresie nawiązywania stosunków pracy w imieniu gminy. W myśl bowiem art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. to do kompetencji organu wykonawczego gminy należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

W przywołanym wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2015 r. o sygn. akt II OSK 1216/15 wskazano, że "zawarcie w statucie wszelkich warunków, na jakich powołany zostaje dyrektor instytucji kultury, pozostawałoby w sprzeczności z uprawnieniami organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie Burmistrza Miasta i Gminy Pilawa) do formułowania postanowień umowy o zatrudnieniu, a zatem z kompetencjami przyznanymi organowi wykonawczemu gminy w art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym". W sytuacji zatem wskazania w Statucie trybu konkursowego (art. 16 ust. 1 u.o.p.d.k.), w jakim wyłaniany jest kandydat na dyrektora Gminnego Centrum Kultury w Czersku, to Burmistrz Czerska jako organ wykonawczy gminy jest uprawniony do określania zasad przeprowadzania konkursu na to stanowisko oraz do podejmowania decyzji w zakresie powoływania i odwoływania dyrektora.

Pośrednio wykładania ta znajduje również potwierdzenie wu.o.p.d.k., w myśl którego w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy. Przepis ten potwierdza, że czynności związane z powoływaniem i odwoływaniem dyrektora samorządowej instytucji kultury należą do kompetencji organu wykonawczego gminy jako organu uprawnionego do nawiązywania stosunku pracy z kierownikami gminnych jednostek organizacyjnych.

Określenie zatem w § 10 ust. 4, 5, 6 i 7 Statutu zasad działania komisji konkursowej i jej składu oraz obowiązku powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury osoby wskazanej przez komisję konkursową nie znajduje umocowania w art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. i stoi w sprzeczności z art. 15 i art. 16 ust. 1 u.o.p.d.k. w związku z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g.

Trafnie również zarzuca Wojewoda, że § 10 ust. 8 Statutu stanowiący, że do czasu powołania nowego dyrektora Burmistrz powierza pełnienie funkcji dyrektora jednemu z pracowników GCK, sprzeczny jest z art. 16a u.o.p.d.k. Przepis ten stanowi, że do czasu powołania dyrektora wyłonionego w trybie przepisów art. 15 lub art. 16 albo do czasu powierzenia zarządzania instytucją kultury osobie fizycznej lub prawnej w trybie przepisów art. 15a organizator może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora wyznaczonej osobie na okres niedłuższy niż do końca sezonu artystycznego następującego po sezonie, w trakcie którego dyrektor został odwołany albo akt jego powołania wygasł - w przypadku instytucji artystycznej oraz na okres niedłuższy niż rok - w przypadku instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna.

W § 10 ust. 8 Statutu ograniczono możliwość powierzenia funkcji dyrektora jedynie do jednego z pracowników GCK, w sytuacji gdy z żadnego przepisu nie wynika możliwość modyfikowania normy prawnej wynikającej z art. 16a. Tryb powierzania zarządzania instytucją kultury do czasu powołania nowego dyrektora instytucji kultury został wyczerpująco uregulowany w art. 16a u.o.p.d.k. i Rada Miejska Czerska wprowadzając nieprzewidziane ustawą ograniczenie podmiotowe naruszyła wskazany przepis i działała bez upoważnienia ustawowego.

W § 10 ust. 9 Statutu postanowiono, że Burmistrz może odwołać Dyrektora GCK przed upływem kadencji z przyczyn określonych w art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, po uzyskaniu pozytywnej opinii Rady Miejskiej w Czersku.

Zgodnie z art. 15 ust. 6, dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: 1) na własną prośbę; 2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków; 3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; 4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5; 5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6.

§ 10 ust. 9 Statutu wprowadza zatem nieprzewidziany w art. 15 ust. 6 ustawy dodatkowy warunek odwołania dyrektora GCK, jakim jest uzyskanie pozytywnej opinii Rady Miejskiej w Czersku, co jest niedopuszczalne. Przede wszystkim jednak, i co najistotniejsze, norma kompetencyjna zawarta w art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. pozwala organowi stanowiącemu na określenie w statucie instytucji kultury jedynie sposobu powoływania organów zarządzających tą instytucją, nie zawiera natomiast upoważnienia do uregulowania sposobu ich odwołania. § 10 ust. 9 Statutu uchwalony został zatem z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, co skutkuje stwierdzeniem jego nieważności.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 10 ust. 4-9 Statutu Gminnego Centrum Kultury w Czersku stanowiącego Załącznik nr 1 do Uchwały Nr VI/91/19 Rady Miejskiej w Czersku z dnia 26 marca 2019 r. – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 u.s.g.