Wyrok

Burmistrz Gminy zarządzeniem Nr [...] z dnia 12 kwietnia 2016 r. odwołał T. P. ze stanowiska Dyrektora Centrum Kultury i Sportu. Jako podstawę prawną podano art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.), ,ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2012 r. poz. 406 z późn. zm.), iustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.). W uzasadnieniu zarządzenia podano następujące przyczyny odwołania:

1) naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem (ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej), a to w szczególności naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych w zakresie i w sposób opisany w sprawozdaniu z audytu wewnętrznego "Ocena funkcjonowania gospodarki finansowej w Centrum Kultury i Sportu" z dnia 8 października 2015 r., które sporządzone zostało przez R. P. audytora wewnętrznego numer MF 1255/2004;

2) brak możliwości pełnienia funkcji z uwagi na nie zawarcie przez strony umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania;

3) brak wymaganego współdziałania z organizatorem przy realizacji zadań i działalności Centrum Kultury i Sportu poprzez brak realizacji wspólnej wizji działalności Centrum Kultury i Sportu;

4) brak profesjonalizmu w pełnieniu funkcji Dyrektora Centrum Kultury i Sportu.

Następnie postanowiono o okresie wypowiedzenia, zwolnieniu z obowiązku świadczenia pracy oraz przekazaniu obowiązków służbowych.

T. P. pismem z dnia 18 kwietnia 2016 r. wezwał Burmistrza Gminy do usunięcia naruszenia prawa zaskarżonym zarządzeniem.

Pismem z dnia 16 maja 2016 r. T. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe zarządzenie. Zakwestionowanemu aktowi zarzucił naruszenie art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (dalej: u.p.d.k.) poprzez:

a) odwołanie ze stanowiska Dyrektora Centrum Kultury i Sportu pomimo braku rzeczywistych podstaw do odwołania, podczas gdy art. 15 ust. 6 u.p.d.k. przewiduje zamknięty katalog przyczyn odwołania dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu, na który został powołany;

b) oparcie odwołania na podstawach, które wykraczają poza zamknięty katalog dopuszczalnych przyczyn odwołania wymieniony w art. 15 ust. 6 u.p.d.k. (jak wynika z punktów 2-4 uzasadnienia zarządzenia);

c) brak zawarcia w treści zarządzenia przyczyn odwołania, a nawet niewskazanie podstawy prawnej odwołania pomimo, że w przypadku odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na określoną kadencję odwołanie jest możliwe tylko w ściśle określonych przypadkach.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez oparcie odwołania na przyczynach, które nie zostały wymienione w art. 15 ust. 6 u.p.d.k., a także poprzez zamieszczenie w treści zarządzenia § 4 ust. 2 pomimo, że nie istnieje podstawa prawna w oparciu o którą Burmistrz Gminy mógłby postanowić o zaniechaniu ogłoszenia uzasadnienia zarządzenia ze względu na wskazaną tam przyczynę.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] Burmistrza Gminy z dnia 12 kwietnia 2016 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Centrum Kultury i Sportu oraz o zasądzenie od Burmistrza Gminy na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu od skargi.

W uzasadnieniu skargi wskazano dalej, że zarządzenie nr [...] narusza interes prawny skarżącego, ponieważ na jego podstawie został bezpodstawnie i w sposób sprzeczny z prawem odwołany z zajmowanego stanowiska Dyrektora Centrum Kultury i Sportu. Powołanie na stanowisko dyrektora gminnej instytucji kultury kształtuje sytuację prawną osoby powołanej, m.in. przyznając jej uprawnienia określone w iu.p.d.k.

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie art. 15 ust. 6 u.p.d.k., zgodnie z którym odwołanie dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony, przed upływem tego okresu jest dopuszczalne tylko w ściśle określonych przypadkach. Zarządzenie, na podstawie którego dokonywane jest odwołanie, powinno zawierać wskazanie przyczyny odwołania mieszczącej się w katalogu wymienionym wu.p.d.k.

Skarżący podniósł, że zaskarżone zarządzenie nie zawiera wskazania podstawy, na której oparł się Burmistrz Miasta odwołując skarżącego ze stanowiska. Przyczyny te starał się Burmistrz wskazać w uzasadnieniu, jednakże uzasadnienia tego nie można uznać za integralną część zarządzenia, a ponadto Burmistrz nakazał zaniechania ogłoszenia uzasadnienia. Nadto przyczyny odwołania wskazane w uzasadnieniu zarządzenia wykraczają poza dopuszczalne przyczyny odwołania, o których mowa w art. 15 ust. 6 u.p.d.k. Ustawa nie dopuszcza do odwołania w oparciu o przyczyny wskazane w punktach 2-4 uzasadnienia. Oznacza to, że Burmistrz naruszył art. 15 ust. 6 u.p.d.k., a także wydając zaskarżone zarządzenie sprzeciwił się zasadzie działania organów wyłącznie na podstawie prawa i w jego granicach.

W uzasadnieniu zarządzenia w punkcie l wskazano, że skarżący został odwołany ze stanowiska, ponieważ naruszył przepisy prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Burmistrz stwierdził, że miałaby zaistnieć przesłanka odwołania o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt 3 u.p.d.k. Skarżący stanowczo temu zaprzeczył wskazując, że w zarządzeniu nie wskazano jakie konkretne przepisy prawa naruszył. Wskazano jedynie, że miałyby to być naruszenia ustawy - Prawo zamówień publicznych, ale nie wskazano konkretnych naruszeń, konkretnych czynów, co praktycznie uniemożliwia ustosunkowanie się do stawianych zarzutów.

Skarżący podniósł, że przeprowadzony audyt wewnętrzny i sporządzone z niego sprawozdanie nie obejmowały kategorycznych wniosków i zarzutów naruszenia prawa, ani nie stanowiły też oceny skarżącego jako Dyrektora Centrum Kultury i Sportu. Poza nielicznymi uwagami wskazującymi na uchybienia w działalności Centrum Kultury i Sportu, w przedmiotowym raporcie, audytor pozytywnie ocenił funkcjonowanie Centrum Kultury i Sportu.

Niezależenie od powyższych zarzutów skarżący podniósł, że zaskarżone zarządzenie powinno zawierać normy regulujące jego prawa i obowiązki. Takimi postanowieniami są: określenie okresu wypowiedzenia, zwolnienie z obowiązku świadczenia pracy, zobowiązanie do przekazania obowiązków do konkretnej daty i konkretnej osobie. Tymczasem Burmistrz umieścił te ustanowienia w uzasadnieniu zarządzenia, które nie stanowi integralnej części samego urządzenia i nie jest częścią samego władczego aktu organu.

Dodatkowo zarządzenie nr [...] narusza również art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej również poprzez zawarcie w § 4 ust. 2 wyłączenia uzasadnienia zarządzenia "z uwagi na ochronę danych dotyczących pracownika". Nie istnieje żadna podstawa prawna w oparciu o którą Burmistrz mógłby w zarządzeniu zawrzeć takie postanowienie. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każde działanie organu administracji publicznej musi być oparte na podstawie prawnej i mieścić się w granicach prawa. Dowolne kształtowanie treści aktów wydawanych przez te organy, nawet aktów prawa wewnętrznego, powinno być uznane za niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie.

Art. 15 ust 1 u.p.d.k. niewątpliwie stanowi zasadniczą podstawę do powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury. Powołanie się na to uregulowanie prawne jest wystarczające do skutecznego powołania lub odwołania dyrektora. Wskazany przez skarżącego art. 15 ust. 6 u.p.d.k. niewątpliwie nie jest przepisem o charakterze kompetencyjnym. Stanowi on jedynie uzupełnienie konkretnego uprawnienia zawartego w art. 15 ust 1 tej ustawy, określając przesłanki odwołania dyrektora jednostki kultury przed upływem kadencji. Sam w sobie nie może jednak stanowić podstawy odwołania, choć ma istotne znaczenie do oceny poprawności aktu dokonanego na podstawie właściwej normy kompetencyjnej, zawartej w art. 15 ust 1 u.p.d.k.

W związku z powyższym zawarta w skardze argumentacja dotycząca braku właściwej podstawy prawnej zarządzenia jest niewłaściwa. Podstawa prawna zarządzenia jest prawidłowa, a załączone do zarządzenia uzasadnienie aktu odwołania, wbrew twierdzeniom skarżącego odnosi się do treści art. 15 ust 6 u.p.d.k.

Organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 15 ust 7 u.p.d.k. akt odwołania dyrektora jednostki kultury stanowi jednoczesny jednostronny akt z zakresu prawa prywatnego, prawa pracy, stanowiący podstawę do rozwiązania stosunku pracy, zawartego na podstawie powołania, do którego z uwzględnieniem uregulowań zawartych na podstawie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej zastosowanie mają przepisy art. 70 § 1 i § 2 Kodeksu pracy.

Powyższe oznacza, że sprawa związana z oceną zasadności aktu stanowiącego podstawę rozwiązania stosunku pracy powinna być rozpoznana i oceniona przez sąd powszechny - sąd pracy a nie sąd administracyjny. Zgodnie z art. 459 Kodeksu postępowania cywilnego w sprawach z zakresu prawa pracy stosuje się przepisy tego kodeksu regulujące postępowanie w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, które rozpatrywane są przez sądy powszechne.

Powyższe oznacza, że w o ocenie organu niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i w konsekwencji skarga winna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podobne stanowisko zawarte zostało w postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Białymstoku z 18 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 531/11. Powyższa argumentacja podzielona została przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniu z 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt l OSK 2250/11 wskazał dodatkowo, że uprawnionym do kontroli aktu odwołania jest sąd pracy, a wyłączona jest kognicja sądu administracyjnego.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi wskazano, że zarządzenie zawierało uzasadnienie, które przedstawiono na osobnej karcie doręczonej skarżącemu wraz z zarządzeniem. Co istotne w treści § 3 ust. 2 zarządzenia wskazano wyraźnie i wprost, że uzasadnienie odwołania wraz z pouczeniem znajduje się w załączniku do zarządzenia, w którym wskazano przyczyny odwołania.

Wskazano na naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, w zakresie i w sposób opisany w sprawozdaniu z audytu wewnętrznego "Ocena funkcjonowania gospodarki finansowej w Centrum Kultury i Sportu" z dnia 8 października 2015 r., które sporządzone zostało przez R. P. audytora wewnętrznego numer MF [...]. W ramach audytu dokonano oceny zawieranych przez skarżącego umów, wobec których stwierdzono naruszenia przepisów Prawa zamówień publicznych w następujący sposób:

1) w zamówieniu publicznym na najem maszyny do pielęgnacji tafli lodowiska: typ "N-ICE" model 1200 o wartości początkowej 22.0000 zł udzielono zamówienia na podstawie następujących po sobie umów bez stosowania Prawa zamówień publicznych;

2) przy umowie z A sp. z o.o. ustalono wartość zamówienia, która w świetle obowiązujących przepisów obligowała skarżącego do stosowania przepisów Prawa zamówień publicznych albowiem wartość udzielonego zamówienia przekraczała wyrażoną w złotych równowartości kwoty 14 000 euro i wynosiła 56 000 zł. W konsekwencji naruszono art. 7 ust 3 Prawa zamówień publicznych, zgodnie z którym zamówienia udziela się wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami Prawa zamówień publicznych;

3) przy umowie z dnia 7 listopada 2012 r. z G sp. z o.o. doszło do naruszenia art. 7 ust. 3 Prawa zamówień publicznych, w związku z nieprawidłowym ustaleniem wartości zamówienia. Wyliczenie wartości powinno nastąpić w oparciu o przepis art. 34 ust. 1 Prawa zamówień publicznych z uwzględnieniem wartości zamówień na usługi powtarzające się okresowo przy zsumowaniu łącznej wartości zamówień tego samego rodzaju udzielonych w terminie poprzednich 12 miesięcy lub w poprzednim roku budżetowym, z uwzględnieniem zmian ilościowych zamawianych usług lub dostaw oraz prognozowanego na dany rok średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, albo których zamawiający zamierza udzielić w terminie 12 miesięcy następujących po pierwszej usłudze lub dostawie. W sprawozdaniu z audytu wewnętrznego wskazano przy tym, że łączną wartość zamówień na najem maszyny do pielęgnacji tafli lodowiska skarżący winien był określić sumując wartość zamówień wynikających z zawieranych umów najmu. Wartość ta winna wynosić 112.000 zł co w przeliczeniu na euro przewyższało wartość granicznej do stosowania Prawa zamówień publicznych wartości 14 000 euro;

4) przy umowie z dnia 2 grudnia 2013 r. na najem maszyny do pielęgnacji tafli lodowiska zawartej z G sp. z o.o. doszło do naruszenia art. 7 ust 3 Prawa zamówień publicznych, w związku z nieprawidłowym ustaleniem wartości zamówienia. Wyliczenie wartości analogicznie do ww. umowy powinno nastąpić w oparciu o przepis art. 34 ust. 1 Prawa zamówień publicznych z uwzględnieniem wartości zamówień na usługi powtarzające się okresowo przy zsumowaniu łącznej wartości zamówień tego samego rodzaju. W sprawozdaniu z audytu wewnętrznego wskazano przy tym, że łączną wartość zamówień na najem maszyny do pielęgnacji tafli lodowiska Skarżący winien był określić sumując wartość zamówień wynikających z zawieranych umów najmu na kwotę 112 000 zł. Wartość ta w przeliczeniu na euro przewyższało wartość granicznej do stosowania Prawa zamówień publicznych wartości 14 000 euro.

Sprawozdanie z Audytu Wewnętrznego "Ocena funkcjonowania gospodarki finansowej w Centrum Kultury i Sportu" w dniu 8 października 2015 r. zostało przekazane skarżącemu, który zapoznał się z jego treścią, co potwierdził podpisem na dokumencie sprawozdania. Skarżący doskonale zdawał sobie sprawę z przedstawionych mu zarzutów albowiem wielokrotnie odnosił się do ich treści i z nimi polemizował. Co istotne, skarżący nie kwestionował poczynionych przez audytora ustaleń faktycznych polemizując jedynie z dokonaną w sprawozdaniu oceną prawną.

Zgodnie z art. 15 ust 5 u.p.d.k. organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Umowa wchodzi w życie z dniem powołania dyrektora. Odmowa zawarcia umowy przez kandydata na stanowisko dyrektora powoduje jego niepowołanie na to stanowisko.

Skarżący został powołany na stanowisko Dyrektora Centrum Kultury i Sportu zarządzeniem Burmistrza Gminy nr: [...] z dnia 29 września 2014 r. po przeprowadzeniu postępowania konkursowego na okres od dnia 2 października 2014 r. do dnia 30 września 2019 r. W trakcie pełnienia funkcji pomiędzy skarżącym jako Dyrektorem Centrum Kultury i Sportu a organizatorem kultury reprezentowanym przez Burmistrza Gminy dochodziło do pewnych sporów i konfliktów na tle realizowanych przez skarżącego zadań i działalności Centrum Kultury i Sportu. Skarżący nie realizował wspólnej wizji działalności Centrum Kultury i Sportu.

W związku z licznymi różnicami zdań organ administracyjny, chcąc zapoznać się z ustalonym przy powołaniu skarżącego programem działania Centrum Kultury i Sportu zorientował się, że przed powołaniem skarżącego na stanowisko dyrektora jednostki kultury strony nie zawarły umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz programu jej działania.

Powołany wyżej przepis art. 15 ust 5 u.p.d.k. nie przewiduje odstępstwa od obowiązku zawarcia umowy w formie pisemnej określającej warunki organizacyjno - finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Umowa ta, odrębna wprawdzie od samego aktu powołania, stanowi ważny element ustalonych pomiędzy organizatorem a kandydatem na dyrektora warunków zatrudnienia i organizacji pracy instytucji kultury w relacji z jej organizatorem.

Umowa jest niezbędnym elementem i warunkiem powołania dyrektora instytucji kultury także wtedy, gdy samo powołanie poprzedzone było procedurą konkursową. Wydaje się, że umowa ta jest tak istotnym elementem zarządzania instytucją kultury, że w przypadku niezawarcia takiej umowy, nie może dojść do powołania kandydata na stanowisko dyrektora. Treść umowy kształtuje bowiem wzajemne relacje pomiędzy dyrektorem instytucji kultury a organem go powołującym. W umowie należy bowiem wskazać ramy organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program działania instytucji.

W przypadku nie zawarcia umowy, organ powołujący w zasadzie ma bardzo ograniczoną możliwość wpływania na sposób funkcjonowania jednostki kultury i wykonywania tym samym obowiązku określonego w tym wypadku w art. 7 ust 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro powodem odwołania dyrektora z pełnionej przez niego funkcji przed upływem kadencji może być, zgodnie z treścią art. 15 ust 6 pkt 4 u.p.d.k. odstąpienie od realizacji umowy, to tym bardziej, w ocenie organu odwołanie może nastąpić w związku z nie zawarciem odpowiedniej umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Brak obowiązywania umowy czyni niemożliwym skuteczne wpływanie na organizację programu działania jednostki oraz sposób jego realizacji.

W okolicznościach niniejszej sprawy brak umowy w sytuacji różnicy zdań pomiędzy skarżącym a organem jednostki powołującej instytucję kultury wyłączał skuteczną możliwość zgodnego z prawem wpływu na działanie jednostki kultury i realizowanie przez nią w zasadzie dowolnych działań. Dlatego też, jak wskazano w treści uzasadnienia odwołania skarżącego, w zaistniałych okolicznościach wystąpił swoisty brak możliwości pełnienia funkcji z uwagi na nie zawarcie przez strony umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. kontrola sądowoadministracyjna obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż akty prawa miejscowego akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W pierwszej kolejności należy ocenić, czy w ogóle dopuszczalnym jest skarga na ww. zarządzenie nr [...] z dnia 12 kwietnia 2016 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Centrum Kultury i Sportu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy wnosi o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Zaskarżone zarządzenie w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Centrum Kultury i Sportu jest zarządzeniem z zakresu administracji publicznej. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.) w związku z iustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406 z późn. zm.) orazi § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.).

Kwestia dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego zarządzenia organizatora będącego organem jednostki samorządu terytorialnego o odwołaniu danej osoby ze stanowiska dyrektora instytucji kultury budziła wątpliwości w orzecznictwie sądowym. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2012 r. ukształtowały się dwa przeciwstawne poglądy. Zgodnie z pierwszym poglądem akt odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury (i powołania na to stanowisko) to akt obejmujący jedynie czynność z zakresu prawa cywilnego (prawa pracy) i tym samym nie podlegający kognicji sadów administracyjnych (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2693/11, opub. LEX nr 1113792; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2250/11, opub. w LEX nr 1145093; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2251/11, opub. w LEX nr 1145094; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 23/10, opub. w LEX nr 579502; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2251/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 23/10).