Wyrok

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] Nr [...] w sprawie ustalenia kwoty dotacji w wysokości [...] zł. przypadającą do zwrotu do Budżetu Gminy S. przez Powiat S. (zwany dalej: "Powiatem", "Stroną", "Skarżącym"), wraz z odsetkami od dnia 4 lutego 2015 r., liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym.

W dniu 27 września 2013 r. pomiędzy Powiatem S. a Gminą S. (dalej zwana: "Gminą") została zawarta umowa o partnerstwie w sprawie wspólnej realizacji zadania pn. "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] w m. T. na dł. 1,6 km". W dniu 2 czerwca 2014 r., na podstawie wyżej wymienionej umowy, strony zawarły umowę Nr [...], na mocy której Gmina S. zobowiązała się do udzielenia, ze swojego budżetu w 2014 r., Powiatowi pomocy finansowej w formie dotacji celowej w wysokości 25% wartości inwestycji, do kwoty [...] zł. z przeznaczeniem na realizację ww. inwestycji. Powiat zobowiązał się przeznaczyć otrzymane środki wyłącznie na wyżej określony cel (§ 3.2 umowy). Strony umowy ustaliły, że środki przekazane przez Gminę winny być wydatkowane najpóźniej do 30 grudnia 2014 r. Powiat zobowiązał się do zakończenia zadania najpóźniej do dnia 31 grudnia 2014 r.

Na wniosek Powiatu z dnia 12 listopada 2014 r. Gmina przekazała dofinansowanie w wysokości [...] zł.

Zgodnie z § 3.6 umowy z 02.06.2014 r. Powiat przedłożył w dniu 13.01.2015 r. sprawozdanie z realizacji zadania w celu rozliczenia otrzymanej dotacji. Do rozliczenia zostały załączone faktury: Nr 13/02 z 26.02.2008 r., Nr 17/09 z 18.09.2008 r., Nr 20/12/2008 z 22.12.2008 r., Nr 5/04 z 12.04.2013 r., Nr 10/2013 z 16.09.09.2013 r., Nr 226/DPK/2014 z 12.12.2014 r. i Nr 18/2014 z 11.12.2014 r. Wymienione faktury obejmowały należności za wykonane prace projektowe do przebudowy drogi powiatowej Nr [...] w m. T. (opracowanie numerycznej mapy, wykonanie dokumentacji projektowej przebudowy drogi, itp.).

Po przeanalizowaniu dokumentów organ I instancji stwierdził, że nie można uznać kosztów inwestycji poniesionych przed datą zawarcia umowy o dotację, tj. przed dniem 2 czerwca 2014 r. Zdaniem organu, na gruncie przepisów art. 126 i 250 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) – dalej zwanej "u.f.p." lub "ustawą o finansach publicznych" uprawniona jest teza, że środki z dotacji przekazywane są na realizację zadania publicznego dokonywanego w czasie przyszłym w stosunku do daty zawarcia umowy o dotację. Dotacja nie może być przeznaczona na zwrot wydatków wcześniej poniesionych przez ubiegającego się o dotację.

Zdaniem organu wypełnione zostały przesłanki do żądania zwrotu dotacji w kwocie [...] zł. pobranej w nadmiernej wysokości.

Kolegium, wskutek wniesionego odwołania, uchyliło decyzję organu I instancji a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Stanowisko organu I instancji, uznano za sprzeczne z postanowieniami art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten, w sposób wyczerpujący, określa warunki zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego i nie może stanowić podstawy do żądania jej zwrotu w niniejszej sprawie. Kolegium uznało, że na gruncie przepisów art. 126 i 250 u.f.p. nieuprawniona jest teza, że środki z dotacji przekazywane są na realizację zadania publicznego dokonywanego w czasie przyszłym w stosunku do daty zawarcia umowy o dotację.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wójt Gminy decyzją z dnia [...] Nr [...], ustalił kwotę dotacji w wysokości odpowiadającej kwocie zwrotu określonej w pierwotnej decyzji, tj. [...] zł, przypadającą do zwrotu do Budżetu Gminy przez Powiat, wraz z odsetkami od dnia 4 lutego 2015 r. liczonymi jak od zaległości podatkowych.

Organ dotujący uzasadnił, że uchwałą nr XXIX/290/2013 Rady Gminy Szczecinek z dnia 24.09.2013 r. w sprawie udzielenia pomocy finansowej Powiatowi Szczecineckiemu na realizację zadania inwestycyjnego "Przebudowa drogi powiatowej nr 1293Z w m. Turowo na dł. 1,6 km", Gmina S. zobowiązała się do udzielenia, ze swojego budżetu w 2014 r., Powiatowi pomocy finansowej w formie dotacji celowej w wysokości 25% wartości inwestycji, do kwoty [...] zł. W ww. uchwale wskazano, że wartość inwestycji zgodnie z kosztorysem inwestorskim wynosi ok. [...] zł, z czego kwota [...] zł pochodzić będzie z Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2012-2015 (NPPDL), kwota [...] zł ze środków własnych Powiatu i kwota [...] zł ze środków własnych Gminy.

W wyniku przeprowadzonego postępowania przetargowego Powiat podpisał umowę z wykonawcą na wykonanie ww. zadania na kwotę [...] zł. Po doliczeniu kosztów nadzoru inwestorskiego w wysokości [...] zł całkowita wartość zadania do realizacji w 2014 r. ostatecznie wyniosła [...] zł. Z przedłożonego przez Powiat rozliczenia z zakończonej inwestycji z dnia 27 stycznia 2015 r. wynika, że Powiat uzyskał dofinansowanie z NPPDL w wysokości [...] zł, zatem dofinansowanie przez Gminę winno wynosić połowę tych wydatków poniesionych w 2014 r., co stanowi kwotę [...] zł.

Organ wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 3 umowy o partnerstwie z 27 września 2013 r. ustalono, że środki finansowe przypadające do sfinansowania zadania będą przekazywane przez Gminę na podstawie wystawionych przez wykonawców robót faktur przejściowych, proporcjonalnie do kwot przypadających na realizację zadania przez każdą że stron umowy. Ponadto wskazano, że Powiat oświadczył w § 3 ust. 1 umowy, iż posiada niezbędną dokumentację techniczną, wymaganą przepisami prawa, umożliwiającą realizację zadania.

Po otrzymaniu w dniu 13 stycznia 2014 r. sprawozdania z rozliczenia zadania zakwestionowano ww. rozliczenie wskazując, że koszty w wysokości [...] zł nie mogą być uznane, ponieważ zostały poniesione przed datą podjęcia Uchwały Rady Gminy Szczecinek z dnia 24 września 2013 r.

Wskazano, że Powiat przedstawił nowe rozliczenie dotacji i pismem z dnia 27 stycznia 2015 r. zobowiązał się do zwrotu części dofinansowania w kwocie [...] zł, akceptując niejako powyższe stanowisko organu dotującego.

Organ I instancji na potwierdzenie swojego stanowiska powołał się na pogląd RIO w Kielcach zawarty w Uchwale Nr 63/11 z dnia 3.08.2011 r. oraz RIO w Łodzi - Uchwała nr 26/117/11 - w zakresie interpretacji przepisuart. 126 iart. 250ustawy o finansach publicznych.

W odwołaniu od powyższej decyzji Powiat zarzucił naruszenieart. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 5 i ust. 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 46 - 48 ustawy z dnia 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz w związku z uchwałą nr XXIX/290/2013 Rady Gminy Szczecinek z dnia 24.09.2013 r. w sprawie udzielenia pomocy finansowej Powiatowi Szczecineckiemu na realizację zadania inwestycyjnego "Przebudowa drogi powiatowej nr 1293Z w m. Turowo na dł. 1,6 km" poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie.

W ocenie Strony nie sposób się dopatrzyć aby kwota dotacji w wysokości [...] zł była w jakiejkolwiek części pobrana w nadmiernej wysokości. Dotacja została w całości wydatkowana na niezbędne prace projektowe i inwestycyjne związane z zadaniem przebudowy drogi powiatowej.

Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że całkowita wartość zadania wyniosła kwotę [...] zł, ponieważ nie zawiera spornej kwoty za prace projektowe, które stanowią nieodzowną część zadania. Posiadanie niezbędnej dokumentacji technicznej w żaden sposób nie wyklucza zaliczenia kosztów tej dokumentacji do wartości całego zadania. Ponadto, Strona zarzuciła brak ustosunkowania się przez organ I instancji do propozycji możliwości zwrotu kwoty [...] zł.

Kolegium, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, nie znalazło podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania i utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się m.in. na treść przepisów u.f.p., tj. art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6 pkt 2 dotyczących pojęcia dotacji pobranych w nadmiernej wysokości, przesłanek i zasad zwrotu, oprocentowania, art. 212, art. 212, art. 215, art. 220 ust. 2 regulujących podstawy udzielenia pomocy z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, art. 250 określający elementy umowy o udzielenie dotacji. Następnie organ stwierdził, że dla oceny, czy dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości decydujące znaczenie ma treść umowy nr [...] z dnia 02.06.2014 r.

Wskazano dalej także na wartość kosztorysu całej inwestycji ([...] zł brutto) oraz na wartość zadania realizowanego w roku 2014 ([...] zł brutto, w tym dofinasowanie z NPPDL [...] zł) i wartość dofinansowania otrzymanego w 2014 r. przez powiat szczecinecki ([...]zł).

Organ odwoławczy przyjął, że ogółem wydatki na inwestycję (faktury z 2014 r.) wyniosły [...] zł, odliczył od tego dofinansowanie z NPPDL w kwocie [...] zł, uznając, że dofinasowanie przez Gminę winno wynosić połowę kwoty [...] zł czyli [...] zł, zaś kwotę [...] zł ([...] zł – [...] zł) uznał za dotację pobraną w nadmiernej wysokości należną do zwrotu. Kolegium uznało tym samym, że organ I instancji zasadnie wyłączył koszty dokumentacji projektowej z 2008 r. wykazane w rozliczeniu Powiatu z dnia 27 stycznia 2015 r.

W ocenie organu odwoławczego, zaliczalne (kwalifikowanie) do wykorzystania dotacji są wydatki ponoszone przez beneficjenta od momentu zawarcia umowy, jeśli służą wykonaniu zleconego zadania i mieszczą się w specyfikacji z dołączonego do umowy kosztorysu. Jest bowiem dopuszczalne, zdaniem Kolegium, aby dotację celową rozliczać zapłatą za fakturę wystawioną przed zawarciem umowy, ale zapłaconą już w warunkach obowiązywania umowy o zlecenie zadania celu publicznego.

Nie jest natomiast możliwe – wywiodło Kolegium - aby płatnościami dokonanymi przed zawarciem umowy udzielającej dotacji celowej rozliczać przyznaną dotację celową. Poniesione wcześniej wydatki nie są możliwe do zaliczenia do wydatków pod zawieraną po ich dokonaniu umowę o dotację. W konsekwencji uznano, że wydatki mimo, iż przeznaczone na niezbędne prace projektowe i inwestycyjne związane z zadaniem określonym w umowie, lecz zapłacone w dniach 27.02.2008 r., 21.11.2008 r., 29.12.2008 r., 25.04.2013 r. 17.10.2013 r. czyli przed zawarciem umowy dotacyjnej, nie mogą być objęte do finansowaniem z przyznanej dotacji celowej. Stwierdzono w konsekwencji, że organ I instancji prawidłowo wyliczył kwotę dotacji do zwrotu, oraz prawidłowo wskazał początkowy moment naliczania odsetek.

W decyzji organ odwoławczy wskazał także na zasady procedowania w sprawie zwrotu dotacji określone w ustawie o finansach publicznych.

W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...] Powiat wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 220 ust. 2, art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 pkt 2 u.f.p., w związku z art. 46 - 48 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015r., poz. 513) oraz w związku z uchwałą Nr XXIX/290/2013 Rady Gminy Szczecinek z dnia 24 września 2013 r. w sprawie udzielenia pomocy finansowej Powiatowi Szczecineckiemu na realizację zadania inwestycyjnego pn. "Przebudowa drogi powiatowej nr 1293Z w m. Turowo na dł. 1,6 km".

W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumentację zmierzającą do wykazania, że dofinansowaniem z dotacji można obejmować zarówno te koszty, które zostały zrealizowane po zawarciu umowy o dotację oraz, te związane z kosztami dokumentacji projektowej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje

Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji. Oznacza to, że sądowa kontrola ostatecznej decyzji administracyjnej polega na badaniu jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie wskazać należy, że zasadniczą kwestią sporną w sprawie było to, czy Skarżący Powiat jest zobowiązany do zwrotu kwoty dotacji w wysokości [...] zł, jako pobranej w nadmiernej wysokości, w związku z faktem, iż została ona wypłacona Powiatowi jako refundacja faktur opłaconych przez Powiat przed zawarciem umowy z dnia [...] Nr [...] na podstawie której ostatecznie udzielono dotacji.

Zdaniem Sądu tezy organu o wynikającej z treści przepisów u.f.p. niemożliwości zrefundowania wydatków poniesionych przez Powiat przed zawarciem umowy o dotację są nietrafne i nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Nie istnieje bowiem przepis który w odniesieniu do dotacji udzielonych z budżetu jednostek samorządu terytorialnego formułowałby taki zakaz. Nie można się zgodzić z poglądem organów iż zakaz taki miałby wynikać z treściart. 126 czy teżart. 250u.f.p.

Zgodnie z art. 126 u.f.p. dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.

Z kolei w myśl art. 250 u.f.p. zarząd jednostki samorządu terytorialnego, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, która określa w szczególności:

1) wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji;

2) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego;

3) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone w niniejszym dziale.

Analiza treści wyżej wymienionych przepisów przekonuje Sąd, iż wbrew stanowisku organów nie zawierają one zakazu udzielania dotacji w formie refundacji.

Trzeba tu natomiast wskazać, że bardzo istotne dla rozstrzygnięcia powstałego sporu jest wyjaśnienie pojęcia "wykorzystania dotacji" na gruncie u.f.p.

U.f.p. w odmienny sposób definiuje pojęcie "wykorzystania dotacji" dla dotacji udzielonych z budżetu państwa, odmiennie zaś definiuje to pojęcie dla dotacji udzielonych z budżetu j.s.t.

Co należy rozumieć przez wykorzystanie dotacji udzielonej z budżetu państwa wyjaśnia art. 168 ust. 4 u.f.p. natomiast jak należy rozumieć wykorzystanie dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego przesądza art. 251 ust. 4 u.f.p.

Zgodnie z przywołanymart. 168 ust. 4u.f.p. wykorzystanie dotacji udzielonej z budżetu państwa następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. W zdaniu drugim tego ustępu wskazany przepis stanowi, iż przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji.

Natomiast w myślart. 251 ust. 4u.f.p. wykorzystanie dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.

Na odmienności w powyższych uregulowaniach słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku II GSK 1107/13 z dnia 20 listopada 2014 r. wskazał, że treść art. 168 ust. 4 u.f.p. nie uzasadnia poglądu, że dotacje samorządowe mogą być wykorzystywane tylko przez zapłatę za zrealizowanie zadania, bowiem wykorzystanie tych dotacji regulowane jest odrębnie i inaczej w art. 251 ust. 4 u.f.p., nie zaś tak jak w art. 168 ust. 4 u.f.p.

Uznał też, że brak jest podstaw do uznania, że tylko zapłata za faktury oznacza wykorzystanie dotacji. W wyroku tym zaakceptowano pogląd, że użycie w art. 251 ust. 4 u.f.p., określającym wykorzystanie dotacji, zwrotu "w szczególności" oznacza, że zapłata nie jest jedynym sposobem wykorzystania dotacji i nie należy utożsamiać wydatkowania środków z wykorzystaniem dotacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmienna redakcja wymienionych przepisów nie może pozostawać bez wpływu na ich wykładnię. Skoro ustawodawca nadał im odmienną treść, to należy je wykładać zgodnie z ich brzmieniem i przyjąć, że zapłata za prace związane z realizacją zadania nie jest jedyną formą wykorzystania dotacji udzielonej z budżetu samorządu terytorialnego.

Z powyższym poglądem Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę całkowicie się zgadza. Istotnie bowiem tylko z treści art. 168 ust. 4 można byłoby wywieść, że wykorzystanie dotacji może nastąpić jedynie przez zapłatę za zrealizowane zadania. Gdyby ten przepis miał zastosowanie w badanej sprawie to istotnie w jego świetle refundacja z dotacji poniesionych już wcześniej kosztów nie byłaby dopuszczalna.

Zapłata przez beneficjenta za zapłacone już wcześniej przez niego faktury jest bowiem niemożliwa, samo zaś przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznaczałoby wykorzystania dotacji. Przepis ten dotyczy jednak dotacji udzielonych z budżetu państwa i w niniejszej sprawie - gdzie dotacja udzielona została z budżetu jednostki samorządu terytorialnego - zastosowania nie znajduje. Zastosowanie znajduje tu natomiast wcześniej wskazywany art. 251 ust. 4 u.f.p., który jak trafnie wskazał NSA w przywołanym wcześniej wyroku, jest nieprzypadkowo sformułowany odmiennie i ograniczeń takich nie stawia.

Warto też wskazać, że wyrok WSA w Krakowie na który powołało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę, mający potwierdzać, iż istnieje zakaz przyznawania dotacji na zasadzie refundowania poniesionych wydatków, potwierdza dokładnie odwrotną tezę niż zamierzał udowodnić organ, a mianowicie WSA w Krakowie w przywoływanym przez Kolegium wyroku I SA/Kr 1773/11 z dnia 9 lutego 2012 r. uznał, iż nie istnieje zakaz przyznania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji na zasadzie refundacji. Podobnie WSA w Krakowie orzekł w innym (nieprawomocnym) wyroku I SA/Kr 1653/14 z dnia 26 listopada 2014 r. (wszystkie orzeczenia dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien natomiast szczegółowo rozważyć kwestię, która zdaniem Sądu jest najistotniejsza w sprawie, a mianowicie czy kwestionowane wydatki, poniesione na prace projektowe przed podpisaniem umowy o dofinansowanie z dnia 02.06.2014 r. były objęte zakresem umowy, który wynikał z jej treści jaki i z treści umowy o partnerstwie w sprawie wspólnej realizacji zadania z dnia 27 września 2013 r., porozumienia w sprawie wspólnej realizacji zadania z dnia 26 września 2013 r. oraz uchwały Nr XXIX/290/2013 Rady Gminy Szczecinek z dnia 24 września 2013 r.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § pkt 1 lit.a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz.1800).