Wyrok

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta B. z [...] września 2024 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury w B. (dalej także: zarządzenie).

Mający zastosowanie w kontrolowanej sprawieustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87) (dalej: u.o.p.d.k.), stanowi, że dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie.

Zgodnie zu.o.p.d.k., dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: 1) na własną prośbę; 2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków; 3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; 4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5; 5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6 u.o.p.d.k.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżący został powołany na stanowisko Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury w B. na czas od dnia 1 lutego 2022 r. do dnia 31 stycznia 2029 r. zarządzeniem nr 33/2022 Prezydenta Miasta B. z [...] stycznia 2022 r. w sprawie powołania na stanowisko Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury w B., a więc na czas określony.

Zdaniem Sądu, odwołanie ze stanowiska dyrektora instytucji kultury w trybie wyżej wskazanym przez organizatora (jednostkę samorządu terytorialnego) stanowi akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem podlega, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kognicji sądu administracyjnego.

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez skarżącego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.) (dalej: u.s.g.). Przepis ten stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W związku z treścią wskazanego przepisu przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a więc zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy wnoszący skargę legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu zarządzenia.

W kontekście przytoczonych przepisów, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu faktycznego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego.

Jak wskazano już wyżej zarządzenie w kontrolowanej sprawie dotyczy kategorii spraw o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i dotyczy sfery administracji publicznej.

W dalszej kolejności należało zbadać, czy skarżący posiada legitymację do zaskarżenia spornego zarządzenia. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli strona nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Zgodnie z powołanym art. 101 ust. 1 u.s.g. stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Wymaga również podkreślenia, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, Wokanda 2005, nr 7-8, poz. 69; por. także wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., I OSK 2349/14, LEX nr 1657653, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

W związku z powyższym nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., II OSK 2451/11, LEX nr 1123130, CBOSA).

W kwestii legitymacji skargowej wskazać należy, że z treściu.s.g. wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia aktu organu gminy (uchwały lub zarządzenia) ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na stronie skarżącej. Musi ona wykazać, że istnieje związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem, polegający na tym, że uchwała lub zarządzenie narusza jej interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114).

Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień prawnych konkretnego obywatela lub grupy obywateli, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany.

W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą lub zarządzeniem, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała lub zarządzenie narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114). Przy czym ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA w Warszawie z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, LEX nr 81964).

Strona skarżąca musi wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jej prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, CBOSA). Jest ona zobligowana wykazać, że zaskarżona uchwała lub zarządzenie, naruszając prawo, negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając jej pewnych uprawnień, czy też uniemożliwiając ich realizację. Strona skarżąca musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jej prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. postanowienie NSA z 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, CBOSA). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny.

Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą lub zarządzaniem musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci wynikającego z przepisu prawa ograniczenia lub pozbawienia strony skarżącej konkretnych uprawnień lub nałożenia na nią obowiązków (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., II OSK 84/08, LEX nr 448119, CBOSA).

W konsekwencji, musi to być interes znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację w uchwale lub zarządzeniu nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną strony skarżącej (nie faktyczną) poprzez uszczuplenie jej praw (pogorszenie jej sytuacji prawnej) lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości). Przy czym, owo oddziaływanie musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, a więc jego stwierdzenie nie może opierać się na antycypacji, że może ono wystąpić (a nie musi) w przyszłości.

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. kreujący legitymację skargową przesądza bowiem o naruszeniu interesu prawnego, a nie możliwości jego naruszenia. Zarazem, powołany przepis akcentuje naruszenie interesu prawnego, a więc jednoznacznie umocowanego w prawie materialnym, a nie interes faktyczny, jako podstawę legitymacji skargowej (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 1 grudnia 2021 r., II SA/Gd 502/21, LEX nr 3271426, CBOSA).

Uwzględniając powyższe należy wyjaśnić, iż zarówno powierzenie, jak i odwołanie z powierzonego stanowiska dyrektora instytucji kultury określonej osoby kształtuje sytuację prawną tej osoby wyposażając ją w kompetencje określone chociażby wu.o.p.d.k. i art. 27 ust. 3 u.o.p.d.k. Tym samym normy zawarte w powyższych przepisach stanowią źródło interesu prawnego dla osoby pełniącej funkcję dyrektora instytucji kultury, który niewątpliwie zostaje naruszony w przypadku odwołania takiej osoby ze stanowiska dyrektora instytucji kultury.

W sytuacji zatem, gdy skarżący podnosi, że w drodze zaskarżonego zarządzenia niezasadnie odwołano go ze stanowiska Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury w B., gdyż w jego przekonaniu nie było ku temu podstaw, należy przyjąć, że interes prawny skarżącego wynikający ze wskazanych wyżej norm prawnych został naruszony zaskarżonym zarządzeniem. Stąd należy uznać, że skarżący posiadał legitymację skargową do zaskarżenia zarządzenia w kontrolowanej sprawie.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2023 r., zgodnie z którym akt odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora wiąże się z realizacją zadań w zakresie prowadzenia i organizowania działalności kulturalnej, to jest zadań będących zadaniami publicznymi, należącymi do zakresu działania administracji publicznej. Zatem niezależnie od tego, że akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ten akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych, może dochodzić przed sądem pracy (por. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., II OSK 2492/21, LEX nr 3559372, CBOSA).

W świetle powyższego należy stwierdzić, że dopuszczalna jest merytoryczna ocena przez Sąd legalności zaskarżonego zarządzenia.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przesłanki nieważności zarządzenia określone zostały w art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. Jednak tylko istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności zarządzenia organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia.

Takim uchybieniem jest w szczególności naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - poprzez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadł akt innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło. Istotne naruszenie prawa to także naruszenie oczywiste i bezpośrednie (por. wyrok NSA z 29 lutego 2024 r., III OSK 1358/22, LEX nr 3694796, CBOSA).

Zdaniem Sądu, akt podjęty na podstawieu.o.p.d.k. uznać należy za odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania organu administracji publicznej, której nie można odmówić charakteru aktu z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Akt ten ma charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu.

Sąd, kontrolując zgodność zaskarżonego aktu z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w toku czynności poprzedzających jego podjęcie. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego umożliwiającego wydanie aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności działań organów administracji publicznej.

Odnosząc tę regułę do sprawy odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu, należy wskazać, że przepisy u.o.p.d.k. nie określają szczegółowo procedury, po przeprowadzeniu której organizator wydaje akt odwołujący dyrektora instytucji kultury ze stanowiska.u.o.p.d.k. ogranicza się jedynie do sformułowania wymogu zasięgnięcia opinii związków zawodowych działających w instytucji kultury kierowanej przez odwoływanego jej dyrektora oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję.

Nie oznacza to jednakże, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z odwołaniem ze stanowiska powinien być odczytywany jako równoznaczny z możliwością dokonania tej czynności w sposób dowolny. Podstawowe znaczenie, zdaniem Sądu, przypisać trzeba prawidłowemu wykazaniu przez organ administracji zaistnienia sytuacji odpowiadającej materialnoprawnym podstawom podjęcia aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska.

Przesłanki odwołania ze stanowiska, o których mowa w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., stanowią zamknięty katalog podstaw upoważniających organizatora do odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony, wobec czego organ powinien, po pierwsze, wyjaśnić, które z nich w konkretnych okolicznościach podlegały zastosowaniu i – po drugie - swoje działanie właściwie udokumentować celem umożliwienia jego ewentualnej weryfikacji przez sąd administracyjny, gdyby odwołany dyrektor instytucji kultury podjął decyzję o zaskarżeniu wydanego aktu celem zbadania jego legalności przez sąd administracyjny.

W konsekwencji ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. mieści się w zakresie kompetencji organizatora, tym niemniej uzasadnienie aktu odwołującego z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury powinno zawierać ocenę organizatora dokładnie i szczegółowo uzasadniającą powody wydania tego aktu. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska, powinny równocześnie być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie aktu wywołującego tenże skutek prawny (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., II OSK 717/18, LEX nr 3043566, CBOSA).

Przepisy u.o.p.d.k. niewątpliwie stwarzają gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia dyrektora instytucji kultury na podstawie powołania. Niezbędne jest zatem nadanie art. 15 ust. 1 i 6 u.o.p.d.k. takiego znaczenia normatywnego, które sprawiać będzie, że gwarancje te rzeczywiście funkcjonują i są respektowane w praktyce. Celem wprowadzenia regulacji dopuszczających powoływanie dyrektorów instytucji kultury wyłącznie na czas określony o ustawowo wskazanych minimalnych i maksymalnych granicach, wprowadzenie określonego trybu ich odwoływania oraz ustanowienie zamkniętego katalogu przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem tego okresu, jednoznacznie wskazuje na zamiar ustawodawcy wzmocnienia pozycji i niezależności dyrektora instytucji kultury względem organizatora (por. wyrok NSA z 29 lipca 2020 r., II OSK 3320/19, LEX nr 3181053, CBOSA).

W przedmiotowej sprawie niespornym pozostaje, że Miejskie Centrum Kultury w B. (dalej także: MCK) jest samorządową instytucją kultury. Jego organizatorem jest Miasto B., którego uprawnienia w zakresie powołania i odwołania dyrektora wykonuje Prezydent.

Jak już wyżej wskazano skarżący został powołany na stanowisko Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury w B. z dniem [...] stycznia 2022 r., na czas określony od dnia 1 lutego 2022 r. do dnia 31 stycznia 2029 r. Powołanie poprzedzone było zawarciem umowy z dnia [...] stycznia 2022 r. określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności oraz program działania Miejskiego Centrum Kultury w B. (Załącznik nr 1 i 2 do umowy z dnia [...] stycznia 2022 r.). Akt powołania poprzedzały opinie [...] Towarzystwa [...] oraz Komisji Zakładowej NSZZ "[...]" przy Miejskim Centrum Kultury w B..

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia odwołującego skarżącego ze stanowiska stanowił art. 72 § 1 Kodeksu pracy oraz art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k., nawiązujące do naruszenia przez dyrektora instytucji kultury przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz odstąpienia od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania, a nadto nawiązujące do odwołania w okresie usprawiedliwionej nieobecności w pracy.

Zaskarżonym zarządzeniem Prezydenta skarżący został odwołany przed upływem kadencji ze stanowiska dyrektora MCK. W akcie tym wskazano, że odwołanie następuje z zachowaniem 1 - miesięcznego okresu wypowiedzenia z powodów określonych w załączniku nr 1. Dodatkowo w uzasadnieniu wskazano, że bieg terminu wypowiedzenia rozpoczyna się z dniem upływu okresu usprawiedliwionej nieobecności w pracy.

Z kolei według art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k., dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz w przypadku odstąpienia od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania (określonej w ust. 5).

Jak już była o tym mowa wyżej, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne, w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa wu.o.p.d.k.

Jak już stwierdzono, skarżący został powołany na stanowisko dyrektora MCK na czas określony (do dnia 31 stycznia 2029 r.). Oznacza to, że tryb jego odwołania powinien być analogiczny do trybu, który został zastosowany przy jego powołaniu.

W podstawie prawnej zarządzenia Prezydenta z dnia [...] stycznia 2022 r. powołującego skarżącego na to stanowisko, wskazano m.in. art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., który dotyczy możliwości powołania na stanowisko dyrektora, bez przeprowadzenia konkursu.

W związku z tym organ zobowiązany był, przed podjęciem aktu o odwołaniu skarżącego ze stanowiska, uzyskać opinie związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Z uwagi na to, że w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. wyraźnie jest mowa o obowiązku zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, nie może ulegać wątpliwości, że w przypadku takiej instytucji kultury jak MCK, konieczne było uzyskanie opinii stowarzyszeń, których zakres statutowej działalności świadczy o tym, że powinny one zostać uwzględnione w procesie opiniowania wniosku o odwołanie dyrektora.

W kontrolowanej sprawie Prezydent zwrócił się o opinię do związków zawodowych istniejących w MCK (przeciwnie niż twierdzi skarżący w skardze), ale zaniechał zasięgania opinii wszystkich, a co najmniej części, stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez MCK. Prezydent zwrócił się wyłącznie do jednego stowarzyszenia ([...] Towarzystwa [...]), które wyrażało opinię również w postępowaniu poprzedzającym powołanie skarżącego. Prezydent wyjaśnił, że dokonał tego, to jest zasięgnął opinii tylko jednego wskazanego wyżej stowarzyszenia, "w celu uniknięcia zarzutów o brak obiektywizmu czy uznaniowość".

Zdaniem Sądu, powyższe działania organu były jednak błędne. Na terenie Miasta B. bez wątpienia funkcjonuje wiele stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez MCK, na co w skardze wskazuje także skarżący. Jeśli nie wszystkie, to przynajmniej część z nich powinna zostać uwzględniona w procesie opiniowania wniosku o odwołanie skarżącego. Wszak ustawodawca wskazuje na konieczność zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych, a nie wybranego stowarzyszenia zawodowego i twórczego. W tym zakresie należy podzielić zarzut skargi, że akt odwołania skarżącego nie był konsultowany ze stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi właściwymi ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez MCK w B.. Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje, że [...] Towarzystwo [...] w B. było jedynym stowarzyszeniem, do którego zwrócono się o wyrażenie opinii przed powołaniem skarżącego na stanowisko dyrektora instytucji kultury.

W konsekwencji stwierdzić należało, że organ podejmując zarządzenie dopuścił się naruszeniau.o.p.d.k. i już ta okoliczność uzasadnia uwzględnienie wniesionej skargi.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, okoliczności wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego aktu (Załącznik nr 1 do zarządzenia), nie stanowią na obecną chwilę wystarczającej przesłanki do odwołania dyrektora MCK na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k., ponieważ powołane przyczyny odwołania skarżącego ze stanowiska nie zostały należycie i jasno wykazane.

Zdaniem Sądu nie jest prawidłowe chaotyczne wskazanie jako podstaw odwołania skarżącego, prawdopodobnych wniosków z przeprowadzonych przez organ czynności sprawdzających działalność skarżącego jako Dyrektora MCK, bez wskazywania konkretnych dokumentów potwierdzających stwierdzenie zarzucanych mu naruszeń. A nadto za nieprawidłowe należy uznać powoływanie się na dane okoliczności, bez jednoczesnego wskazywania przy nich konkretnych przepisów prawa lub zapisów umowy – jakie miałyby zostać naruszone (w szczególności gdy organ powołuje je jako podstawy odwołania skarżącego).

W ocenie Sądu, organ bardzo ogólnie wskazał okoliczności, których nie sprecyzował i kategorycznie nie dookreślił w sposób pozwalający na rzeczywiste wykazanie naruszenia prawa przez skarżącego w związku z zajmowanym stanowiskiem, a także odstąpienia od realizacji umowy w rozumieniu art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k.

Sąd nie kwestionuje, że w treści doręczonego skarżącemu zarządzenia stanowiącego akt odwołujący go ze stanowiska Dyrektora MCK, organ zawarł opis szeregu okoliczności, które mogłyby być ocenione jako potwierdzające zaistnienie przesłanek określonych w art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k. Jednakże ocena, jaką wyraża organizator stosując art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. nie może mieć charakteru dowolnego i arbitralnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu zarządzenia odwołującego z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do jego odwołania, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane nieprawidłowości oraz powinno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji RP).

Sporządzenie właściwego uzasadnienia umożliwia kontrolę stosowania prawa, przez co wymusza na organie administracji publicznej również swego rodzaju dyscyplinę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia – przez wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się przy jego podejmowaniu. Poprawnie sporządzone uzasadnienie takiego zarządzenia pozwala zatem na przekonanie o zasadności stanowiska zajętego przez organ. Przekonanie to dotyczy zarówno podmiotów dokonujących kontroli, jak i adresatów. Dodać przy tym należy, że ważną częścią uzasadnienia jest jego stan faktyczny, który w szczególności powinien zawierać wskazanie tych faktów, które organ uznał za decydujące dla jej podjęcia (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., III OSK 132/21, LEX nr 3182134, CBOSA).

Tymczasem zaskarżony akt Prezydenta, w swoim uzasadnieniu, chociaż dość obszerny, jest bardzo ogólnikowy. W uzasadnieniu zarządzenia nie zostało także wskazane, na jakiej podstawie organ poczynił swoje ustalenia dotyczące wskazanych w nim naruszeń przepisów prawa czy odstąpienia od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Prezydent ograniczył się do stwierdzenia, że skarżący dopuścił się naruszenia art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k., wskazując następnie na szereg chaotycznie, czasem grupowo powołanych okoliczności, których jednak nie powiązał z konkretnymi, zarzucanymi skarżącemu naruszeniami.

Sąd zwraca także uwagę, że protokołu (sprawozdania) z kontroli w formie audytu, na który to audyt powołuje się w odpowiedzi na skargę organ, brak było w aktach sprawy przekazanych Sądowi przez organ.

Należy podkreślić, że rolą adresata aktu nie jest domyślanie się, jakie względy legły u podstaw wydania zarządzenia o odwołaniu. Przeciwnie, to na organie spoczywa obowiązek takiego sformułowania rozstrzygnięć, by były one zgodne z przepisami prawa, transparentne i jasno wyjaśniały powody odwołania. W uzasadnieniu samego aktu odwołania muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane nieprawidłowości oraz powinno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek. Motywy te powinny dać się zweryfikować w świetle okoliczności znajdujących potwierdzenie w dowodach zgromadzonych w aktach sprawy.

Dowody te mają być skonfrontowane z wywodem przeprowadzonym w uzasadnieniu, ukazując jego związek ze stanem faktycznym sprawy, nie mogą jednak tego wywodu zastąpić. Pamiętać należy w szczególności, iż przesłanka odwołania "z powodu naruszenia przepisów w związku z zajmowanym stanowiskiem" oznacza, że przyczyną odwołania dyrektora musi być wykazanie związku funkcjonalnego pomiędzy naruszeniem przepisów prawa a zajmowanym stanowiskiem dyrektora.

Wynika z tego, że zakres przedmiotowy tej odpowiedzialności obejmuje jedynie takie zachowania na zajmowanym stanowisku, których skutkiem będzie złamanie obowiązującego prawa. Konstrukcja normatywna przepisu sugeruje, że organizator może odwołać dyrektora, jeżeli jednoznacznie wykaże, że dyrektor na zajmowanym stanowisku dopuścił się naruszenia przepisów prawa (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2023 r., II OSK 1190/20, LEX nr 3592802, CBOSA). Powyższym wymaganiom jednak organ w kontrolowanej sprawie nie sprostał.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że wydając zarządzenie organ także naruszył w istotny sposób art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k.

Odnosząc się natomiast do wniosków dowodowych strony skarżącej zawartych w piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2025 r. wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), przy czym p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu, uzależniając jednak możliwość jego przeprowadzenia od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., tj.:

1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i

2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przy czym sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r., II GSK 767/22, LEX nr 3512263, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie nie powstały jednak, zdaniem Sądu, istotne wątpliwości, które powodowałyby konieczność przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę skarżącą dowodów z dokumentów. Sąd podkreśla, że z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu. Brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wniosek) nie może być postrzegane jako naruszenia prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2023 r., II OSK 202/20, LEX nr 3517159, CBOSA).

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. i art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k.

W konsekwencji powyższego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.