Wyrok

Działając na podstawieustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.) w związku z art. 50 i art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Wojewoda Łódzki zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarządzenie Prezydenta Miasta Sieradza Nr 256/2025 z dnia 1 października 2025 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Sieradzkiego Centrum Kultury oraz określenia regulaminu konkursu.

Zaskarżanemu zarządzeniu Wojewoda zarzucił istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów:

1)i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87) dalej: u.o.p.d.k. lub ustawa, w rozumieniu, jakie dla normy wyznaczonej tym przepisem przyjmują polskie sądy administracyjne w przypadku nieprzeprowadzenia konkursu na takie stanowisko po nowelizacji u.o.p.d.k ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 207, poz. 1230), oraz ogłoszenie w dniu 1 października 2025 r. konkursu na stanowisko dyrektora, podczas gdy jest to dopuszczalne jedynie w przypadku, gdy stanowisko dyrektora instytucji kultury nie jest obsadzone,

2)ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez ogłoszenie konkursu na stanowisko dyrektora Sieradzkiego Centrum Kultury i wskazania w nim daty 1 stycznia 2026 r. jako daty początkowej zatrudnienia na podstawie powołania.

Zarzucając powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia w całości oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Motywując swoje stanowisko Wojewoda podniósł, że po otrzymaniu oryginału zarządzenia wraz z uzasadnieniem Wojewoda wydał zawiadomienie z dnia 31 października 2025 r., znak: PNIK-I.4131.749.2025, w którym wyraził swoje wątpliwości, mając na uwadze brzmienieustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87) w rozumieniu, jakie dla normy wyznaczonej tym przepisem przyjmują polskie sądy administracyjne w przypadku nieprzeprowadzenia konkursu na takie stanowisko po nowelizacji u.o.p.d.k. ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 207, poz. 1230).

Prezydent Miasta Sieradza w wyznaczonym terminie złożył obszerne wyjaśnienia wskazując przyczyny dla których, w jego ocenie, zarządzenia nie można uznać za sprzeczne z prawem.

Wojewoda wskazał, że w ustawowym terminie nie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność zarządzenia, jednakże postanowienia aktu zawierają regulacje, które w sposób istotny naruszają prawo.

Zaskarżone zarządzenie wskazuje podstawy prawne jego podjęcia tj.:ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 87) oraz § 5 ust. 3 Statutu Sieradzkiego Centrum Kultury stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXXVIII/344/2009 Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie nadania dotychczasowemu Miejskiemu Domu Kultury w Sieradzu nazwy Sieradzkie Centrum Kultury i nadania mu statutu (tekst jednolity) stanowiącej załącznik do Obwieszczenia Nr 7/2013 Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 16 kwietnia 2013 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu uchwały w sprawie nadania dotychczasowemu Miejskiemu Domu Kultury w Sieradzu nazwy Sieradzkie Centrum Kultury i nadania mu statutu (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2013 r. poz. 2476) dalej: Statut SCK. Art. 16 ust. 1 ustawy stanowi, że kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 2, zaś § 5 ust. 3 Statutu SCK w Sieradzu wskazuje, że "Dyrektor może być wyłoniony w drodze konkursu.

O przeprowadzeniu konkursu decyduje Prezydent Miasta Sieradza. Regulamin ustala Prezydent Miasta".

Stanowisko Prezydenta Miasta Sieradza wyrażone w piśmie z 27 grudnia 2024 r. (znak: WOR-K.2123.22.2024) zatytułowanym "Informacja" do Dyrektora Sieradzkiego Centrum Kultury w Sieradzu, zgodnie z którym powołanie R.E. na stanowisko dyrektora Sieradzkiego Centrum Kultury odnawiane było kolejnymi "konkludentnymi" powołaniami na siedmioletnią kadencję, a więc od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2018 r. oraz od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2025 r., było podstawą wydania przedmiotowego zarządzenia.

W ocenie skarżącego wydanie przedmiotowego zarządzenia, mając na uwadze brzmienie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. w przypadku nieprzeprowadzenia konkursu na takie stanowisko po nowelizacji u.o.p.d.k. ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw, i ogłoszenie konkursu na stanowisko dyrektora Sieradzkiego Centrum Kultury, wskazania w nim daty 1 stycznia 2026 r. (pkt V ust. 2 załącznika nr 1 do powołanego wyżej Zarządzenia) jako daty początkowej zatrudnienia na podstawie powołania, stanowi istotne naruszenie prawa.

W ocenie Wojewody bowiem ogłoszenie konkursu jest dopuszczalne jedynie w przypadku, gdy stanowisko dyrektora instytucji kultury nie jest obsadzone, m.in. w wyniku skutecznego odwołania osoby dotychczas zajmującej to stanowisko lub upływ okresu na jaki został powołany.

Bezspornym jest, że Sieradzkie Centrum Kultury jest instytucją kultury prowadzącą działalność kulturalną ( § 1 ust. 1 Statutu).

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, te dorozumiane kadencje powołania dyrektora instytucji kultury odpowiadają minimalnemu okresowi, a więc okresowi lat trzech. Powołując się na poglądy judykatury dalej Wojewoda zauważył, że odnośnie do czasu trwania kadencji dyrektora ośrodka kultury w sposób dorozumiany na podstawie nowelizacji art. 15 u.o.p.d.k. uznać należy, że trwające następnie powołanie w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury było powołaniem na czas określony odpowiadający minimalnemu okresowi powołania z art. 15 ust. 2 u.o.p.d.k., czyli 3 lat. W sytuacji, gdy powołanie następuje w sposób dorozumiany, należy przyjmować minimalne wielkości związane z tą funkcją albowiem te wielkości nie mogą ulec zmianie poprzez ich zmniejszenie. Nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w sposób dorozumiany następowało powoływanie skarżącego na kadencję maksymalną, to jest siedmioletnią.

Rolą orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawującego nadzór judykacyjny jest między innymi kształtowanie właściwej interpretacji przepisów prawa i zapewnienie jednolitości w jego stosowaniu.

Wojewoda Łódzki następnie dostrzegł, iż sądy administracyjne przyjmowały, że pełnienie funkcji dyrektora bez formalnego aktu powołania oznacza, iż doszło do powołania w sposób konkludentny na czas określony. Żaden przepis prawa nie przewiduje bowiem konieczności dokonania aktu powołania na stanowisko w formie pisemnej pod rygorem nieważności, względnie jej bezskuteczności. Wojewoda Łódzki przychylił się do poglądu, iż dopuszczenie danej osoby do wykonywania obowiązków dyrektora po dniu 1 stycznia 2012 r. oznacza powołanie w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury na czas określony odpowiadający minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu w ustawy,

Dalej Wojewoda podniósł, że niespornie R.E. został dopuszczony do wykonywania obowiązków dyrektora po dniu 1 stycznia 2012 r., co oznaczało powołanie go w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora Sieradzkiego Centrum Kultury na czas określony odpowiadający minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu w art. 15 ust. 2 ustawy. Wobec przytoczonego powyżej orzecznictwa, w ocenie skarżącego, należałoby przyjąć minimalną, tj. trzyletnią, a nie - siedmioletnią kadencję dyrektorów instytucji kultury a kadencje w przypadku Dyrektora Sieradzkiego Centrum Kultury (R.E.) rozpoczynałyby się kolejno: 1 stycznia 2012 r., 1 stycznia 2015 r., 1 stycznia 2018 r., 1 stycznia 2021 r. oraz 1 stycznia 2024 r. W związku z tym obecna trzyletnia kadencja Dyrektora Sieradzkiego Centrum Kultury R.E., trwająca od początku 2024 r., zakończyć się miałaby z dniem 31 grudnia 2026 r., nie zaś - jak wskazano w Informacji z 27 grudnia 2024 r. znak: WOR- K.2123.22.2024 - z dniem 31 grudnia 2025 r.

W konsekwencji w istniejącym stanie faktycznym i prawnym nie byłoby dopuszczalne przeprowadzenie konkursu na stanowisko dyrektora Sieradzkiego Centrum Kultury i jego powołanie od dnia 1 stycznia 2026 r. w oparciu o przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, o jakim stanowi Zarządzenie nr 256/2025 Prezydenta Miasta Sieradza. Przeprowadzenie i rozstrzygnięcie takiego konkursu mogłoby doprowadzić do powołania Dyrektora Sieradzkiego Centrum Kultury w czasie trwania kadencji obecnie zatrudnionego na stanowisku Dyrektora Sieradzkiego Centrum Kultury, co stanowiłoby istotne naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy.

Wobec powyższego Wojewoda doszedł do przekonania, iż wskazane naruszenie przepisów art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 u.o.p.d.k przesądzają o wadliwości zaskarżonego zarządzenia, skutkującej koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Sieradza wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz Prezydenta Miasta Sieradza kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko Prezydent Miasta Sieradz zauważył, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności stanowiące podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia postanowienia ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie nakazują, aby konkurs na dyrektora samorządowej instytucji kultury nieznajdującej się w wykazie, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 lipca 2015 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1298) był ogłaszany dopiero po wygaśnięciu umowy z dotychczasowym dyrektorem tej instytucji z uwagi upływ okresu powołania lub też po odwołaniu dyrektora w trybie art. 15 ust. 6 ustawy.

Co więcej, nawet w przypadku samorządowych instytucji kultury wpisanych do wykazu, o którym mowa w zdaniu poprzedzającym, dla których procedura wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora jest mocno sformalizowana - a do których nie należy Sieradzkie Centrum Kultury - ustawodawca nie tylko nie zakazuje, ale wręcz nakłada na organizatora samorządowej instytucji kultury obowiązek ogłoszenia konkursu na dyrektora w czasie, gdy stanowisko to jest nadal obsadzone, nie później niż:

1) na pół roku przed upływem okresu, na jaki został powołany dotychczasowy dyrektor instytucji artystycznej;

2) na 3 miesiące przed upływem okresu, na jaki został powołany dotychczasowy dyrektor instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna, o czym stanowi wyraźnierozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 kwietnia 2019 r. w sprawie konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz. U. z 2025 r. poz. 1281 ze zm.).

W świetle powyższego oczywistym jest, że organizator instytucji kultury może rozpocząć procedurę naboru na stanowisko dyrektora samorządowej instytucji kultury, gdy obecny dyrektor nadal pełni tę funkcję, z tym zastrzeżeniem, że powołanie nowego dyrektora, wyłonionego w wyniku konkursu nastąpi dopiero - odpowiednio - po odwołaniu dotychczasowego dyrektora w oparciu o art. 15 ust. 6 ustawy lub po wygaśnięciu umowy w wyniku upływu okresu, na jaki został powołany obecny dyrektor. Takie założenie jest podstawą zarządzenia Prezydenta Miasta Sieradza Nr 256/2025 z dnia 1 października 2025 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Sieradzkiego Centrum Kultury oraz określenia regulaminu konkursu. Organizator Sieradzkiego Centrum Kultury w dniu 1 października 2025 r. zaskarżonym zarządzeniem ogłosił konkurs i przeprowadził go tak, aby nowe powołanie dyrektora instytucji kultury nastąpiło po 31 grudnia 2025 r., tj. po wygaśnięciu obecnej umowy dotychczasowego dyrektora (z wyraźnie wskazanym przyszłym terminem objęcia stanowiska przez nowego dyrektora, tj. z dniem 1 stycznia 2026 r.).

Prezydent Miasta Sieradza zauważył, że opisana wyżej praktyka jest powszechna wśród organizatorów instytucji kultury, i chodzi w niej przede wszystkim o zapewnienie ciągłości zarządzania instytucją, co przekłada się bezpośrednio na zapewnienie jej prawidłowego działania. Racjonalne i mające szczególne znaczenie dla organizatorów i pracowników instytucji kultury jest unikanie przerw w zarządzaniu instytucją kultury, z zastrzeżeniem, że stosunek powołania z nowym dyrektorem może być nawiązany dopiero po ustaniu powołania poprzednika, zgodnie z przepisami ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Dodatkowo Prezydent Miasta Sieradza podniósł, że przywołane przez Wojewodę orzeczenia zostały wydane w nieporównywalnych stanach faktycznych.

Przechodząc do zarzutu obrazy przepisui 2 ustawy, w rozumieniu, jakie dla normy wyznaczonej tym przepisem przyjmują polskie sądy administracyjne w przypadku nieprzeprowadzenia konkursu na takie stanowisko po nowelizacji ustawy ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw, oraz bezpośrednio związany z nim zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy poprzez wskazanie daty 1 stycznia 2026 r. jako daty początkowej zatrudnienia dyrektora Sieradzkiego Centrum Kultury Prezydent Miasta Sieradza wskazał, iż argumenty Wojewody są niezasadne. Nie sposób zgodzić się z zarzutami, które są nie tylko interpretacją skarżącego wykraczającą poza treść ustawy, ale też interpretacją opartą na wyrokach sądów administracyjnych, których podstawę wydania stanowiły stany faktyczne odmienne od stanu będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Strona przeciwna po raz kolejny podnosi, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte w granicach i na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 zd. 2 ustawy, zgodnie z którym dyrektora instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna powołuje się na okres od trzech do siedmiu lat.

Strona przeciwna z całą stanowczością podkreśliła, że wykładnia przepisu art. 15 ust. 2 zd. 2 ustawy dotycząca dyrektorów samorządowych instytucji kultury, którzy objęli swoje stanowiska przed 1 stycznia 2012 r. zawarta w trzech powołanych przez skarżącego wyrokach posiada ograniczoną mocą wiążącą ponieważ została dokonana jedynie na użytek tych konkretnych rozstrzygnięć znacząco odbiegających stanem faktycznym od sprawy rozpoznawanej przed tut. Sądem.

Dalej Prezydent Miasta Sieradz wskazał, że na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw dyrektorzy instytucji kultury powołani na stanowiska przed dniem wejścia w życie tejże ustawy (tj. przed 1 stycznia 2012 r.) na czas określony pozostają na zajmowanych stanowiskach do końca okresu, na który zostali powołani. Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 3 i 4 ustawy z 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw dyrektorzy instytucji kultury powołani na stanowiska przed 1 stycznia 2012 r. na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż rok od dnia wejścia w życie ustawy, a dyrektorzy samorządowych instytucji kultury, które nie stają się z dniem 1 stycznia 2012 r. instytucjami artystycznymi, powołani na te stanowiska przed 1 stycznia 2012 r. na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy. Przepisu art. 8 ust. 3 i 4 ustawy z 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury.

Dyrektorzy instytucji kultury powołani przed 1 stycznia 2012 r. nie pozostali na tych stanowiskach na czas nieokreślony, tylko w dniu 1 stycznia 2012 r. zostali odwołani z mocy ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw ponieważ nie ma wobec nich regulacji stanowiących o dalszym zajmowaniu stanowisk po zmianie przepisów, co wynika z tego, że nie stosuje się wobec nich art. 8 ust. 3 i 4 ustawy z 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw.

Wobec obsadzenia przed dniem 1 stycznia 2012 r. stanowiska dyrektora Sieradzkiego Centrum Kultury i dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej w Sieradzu na czas nieokreślony organizator samorządowej instytucji kultury stanął przed koniecznością niezwłocznego podjęcia działań mających na celu doprowadzenie do stanu zgodności z przepisem art. 15 ust. 2 zd. 2 ustawy w zakresie obowiązkowej kadencyjności dyrektorów instytucji kultury.

Strona przeciwna podnosi, że brak aktywności ze strony organizatora - poprzez utrzymywanie stanu zatrudnienia na stanowisku dyrektora Sieradzkiego Centrum Kultury dyrektora, który pełni tę funkcję nieprzerwanie od ponad 20 lat, mógłby nieść ze sobą realne ryzyko zaskarżenia bezczynności Prezydenta Miasta Sieradza przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi.

Bezpośrednim powodem podjęcia przez stronę przeciwną działań mających na celu doprowadzenie do stanu zgodności z przepisemustawy w zakresie obligatoryjnej kadencyjności dyrektorów instytucji kultury było ubiegłoroczne stanowisko Regionalnych Izb Obrachunkowych (będących zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, sprawujących nadzór nad działalnością jst w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 ww. ustawy oraz dokonujących kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych jst) - zgodnie z którym nie tylko nie ma podstaw prawnych powołania dyrektora instytucji kultury na czas nieokreślony, ale bezwzględnie wykluczona jest możliwość utrzymywania przez jst jako organizatorów instytucji kultury stanu niezgodnego z prawem, tj. obsadzania stanowiska dyrektora powołanego jeszcze przed 1 stycznia 2012 r. na czas nieokreślony, bez kadencyjności.

Mając na uwadze powyższe zgodnie ze stanowiskiem strony przeciwnej w dniu 1 stycznia 2012 r. dyrektor Sieradzkiego Centrum Kultury został odwołany ze stanowiska powierzonego na czas nieokreślony na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy z 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw. Po tym dniu tenże dyrektor powinien zostać na nowo powołany na czas określony od trzech do siedmiu lat na podstawie art. 15 ust. 2 zd. 2 ustawy.

Zdaniem strony przeciwnej, po dniu 1 stycznia 2012 r. do nowego powołania dyrektora Sieradzkiego Centrum Kultury (oraz analogicznie dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej w Sieradzu) doszło w sposób konkludentny (dorozumiany) niemniej jednak uzyskało ono charakter powołania na czas określony na maksymalnie siedmioletnie kadencje, bez dochowania pisemnej formy poprzez dopuszczenie do pracy na stanowisku dyrektora Sieradzkiego Centrum Kultury. Tym samym to w dniu 31 grudnia 2025 r. (a nie jak twierdzi skarżący w dniu 31 grudnia 2026 r.) upłynie okres, na jaki ww. został powołany w sposób dorozumiany. Z tego względu uzasadnione i niestanowiące naruszenia prawa jest wskazanie przez stronę przeciwną w zaskarżonym zarządzeniu daty 1 stycznia 2026 r. jako daty początkowej zatrudnienia na podstawie powołania wybranego w wyniku konkursu nowego dyrektora Sieradzkiego Centrum Kultury.

W ocenie strony przeciwnej zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 i 2 ustawy, w rozumieniu, jakie dla normy wyznaczonej tym przepisem przyjmują polskie sądy administracyjne w przypadku nieprzeprowadzenia konkursu na takie stanowisko po nowelizacji ustawy ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw jest nieuzasadniony. Strona przeciwna podniosła, że ratio legis przepisu art. 15 ust. 2 zd. 2 ustawy przewidującego minimalny i maksymalny okres kadencji dyrektora instytucji kultury było przyznanie organizatorowi swobody w podjęciu decyzji w określonych przez prawo ramach, oraz przyznanie organizatorowi prawa wyboru spośród dostępnych rozwiązań. Stanowisko strony przeciwnej w zakresie przyjęcia dorozumianego powołania dyrektora samorządowej instytucji kultury na 7 letnią kadencję nie jest dowolne, ponieważ uwzględnia stosowaną przez Prezydenta Miasta Sieradza praktykę w zakresie ustalania maksymalnych kadencji kierowników miejskich jednostek organizacyjnych i miejskich instytucji kultury oraz leży w interesie publicznym.

Przy powołaniu dorozumianym dyrektorów instytucji kultury związanym z nowelizacją ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wprowadzoną ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. Nr 207, poz. 1230) nie wiadomo jaki dokładnie okres "nowego" powołania przyjąć. Prawodawca jednoznacznie nie zastrzegł wskazanego mechanizmu konwersji. Orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza zarówno minimalną jak i maksymalną kadencję dorozumianą. Należy zauważyć, że ustawodawca, wyraźnie wskazuje w przepisie art. 15 ust. 2 zd. 2 ustawy, że "Dyrektora instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna powołuje się na okres od trzech do siedmiu lat." - zakreślając tym samym minimalne i maksymalne ramy czasowe tej kadencji.

Strona przeciwna działając na podstawie i w granicach prawa otrzymała od ustawodawcy narzędzie do kształtowania własnej polityki kadrowej poprzez możliwość przyjęcia tych minimalnych lub maksymalnych okresów kadencji w oparciu o wypracowaną własną praktykę kadrową dostosowaną do szeregu czynników składających się na lokalną specyfikę zatrudnienia. Wydaje się, że część sądów administracyjnych - a w ślad za nimi skarżący - wkracza w tę suwerenność organizatora instytucji kultury przesądzając jak liczyć kadencyjność w instytucjach kultury, co nie zasługuje na aprobatę, gdy co należy podkreślić, zdaniem strony przeciwnej sądy administracyjne i wojewoda jako organ nadzoru nie mogą niejako zastępować prawodawcy, nadając nową treść przepisom prawa. Strona przeciwna stosuje literalną wykładnię przepisu art. 15 ust. 2 zd. 2 ustawy w zakresie możliwości wyboru długości kadencji dyrektora instytucji kultury w ramach zakreślonego ustawowego minimum i maksimum. Wykładnia literalna przepisów prawa powinna mieć pierwszeństwo stąd nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w sposób dorozumiany następowało powoływanie dyrektora Sieradzkiego Centrum Kultury na kadencję minimalną, to jest trzyletnią.

Zgodnie ze stanowiskiem skarżącego kadencje dyrektora Sieradzkiego Centrum Kultury rozpoczynały się odpowiednio w dniu 1 stycznia 2012 r., 1 stycznia 2015 r., 1 stycznia 2018 r., 1 stycznia 2021 r. oraz 1 stycznia 2024 r. dlatego obecna kadencja na stanowisku Dyrektora Sieradzkiego Centrum Kultury trwająca od początku 2024 r. zakończy się z dniem 31 grudnia 2026 r. W ocenie strony przeciwnej następujące po sobie kadencje w oparciu o przepisy ustawy, należy liczyć jako okresy siedmioletnie, przez co ostatnia kadencja zakończy się z dniem 31 grudnia 2025 r.

Choć takie wyliczenie dla obecnego dyrektora zajmującego stanowisko Sieradzkiego Centrum Kultury od ponad 20 lat może wydawać się mniej korzystne, to jednak bez wątpienia jest zgodne z przepisem art. 15 ust. 2 zd. 2 ustawy i przede wszystkim daje możliwość stronie przeciwnej niezwłocznego doprowadzenia do stanu zgodności powołania z zapisami ustawy i stanowiskiem Regionalnych Izb Obrachunkowych w tym zakresie. Dla przykładu w sprawie o ustalenie istnienia stosunku pracy przed sądem pracy, dyrektorzy instytucji kultury, którzy objęli swoje stanowiska przed 1 stycznia 2012 r. zawsze dochodziliby korzystniejszego dla siebie sposobu ustalania dorozumianej kadencji i zakładając hipotetycznie gdyby jakikolwiek organizator przyjął trzyletnią kadencję, która upłynie 31 grudnia 2026 r. to powód po tej dacie żądałby przyjęcia korzystniejszej dla siebie siedmioletniej kadencji, co wydłużyłoby zajmowanie stanowiska dyrektora, ale też utrzymywałoby nieakceptowalny dla organizatora stan niezgodności z przepisami ustawy.

Strona przeciwna zauważyła ponadto, że skoro w Gminie Miasto Sieradz, od zawsze zatrudnia się kierowników miejskich jednostek organizacyjnych, dyrektorów szkół, przedszkoli i żłobków na maksymalne przewidziane przez ustawodawcę kadencje to nieuprawnione byłoby stosowanie tylko wobec kierownika instytucji kultury innej praktyki kadrowej na zasadzie wyjątku od przyjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego reguły. Przyjęta praktyka strony przeciwnej wskazuje, że długa kadencja na stanowiskach kierowniczych daje stabilność kierowanej jednostce i jej pracownikom, pozwala na pełną realizację długoterminowych zakładanych celów, przydzielonych zadań, planów i projektów, które wymagają czasu.

Mając na uwadze powyższe Prezydent Miasta Sieradza uznał, wbrew zarzutom skarżącego, że zarządzenie jest zgodne z przepisem art. 16 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 i 2 zd. 2 ustawy stanowiącym, że "Dyrektora instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna powołuje się na okres od trzech do siedmiu lat. ", przez co w ocenie strony przeciwnej nie może zostać uznane za sprzeczne z prawem i nieważne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (kryterium legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały lub aktu. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Z tych względów przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.) (dalej: u.s.g.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały lub zarządzenia następuje w wyniku stwierdzenia wydania ich z istotnym naruszeniem prawa.

Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał lub zarządzeń, podstawy prawnej podejmowania uchwał lub zarządzeń, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA we Wrocławiu z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała lub zarządzenie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.