Wyrok

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 775/24, po rozpoznaniu skargi D. S. na zarządzenie Burmistrza Miasta P. z dnia 20 sierpnia 2024 r., nr [...], w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej w P. – w punkcie 1) stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia; w punkcie 2) zasądził od Burmistrza Miasta P. na rzecz skarżącej kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Burmistrz Miasta P. ww. zarządzeniem, na podstawieustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609), iustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U z 2024 r., poz. 87) - dalej: "u.o.p.d.k." orazw zw. zustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, po zasięgnięciu opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję - odwołał D. S. ze stanowiska Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej w P. ze skutkiem natychmiastowym. Powodem odwołania było ciężkie naruszanie podstawowych obowiązków na zajmowanym stanowisku i naruszanie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, polegające na niedbaniu o mienie kierowanej jednostki. Wskazano równocześnie, że odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika.

W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że D. S. została powołana na stanowisko Dyrektora instytucji kultury – Miejskiej Biblioteki Publicznej w P. na podstawie wydanego przez Burmistrza Miasta P. zarządzenia Nr [...] z dnia 4 marca 2022 r. (powołanie na 5 letnią kadencję od dnia 4 marca 2022 r. do dnia 3 marca 2027 r.) i zajmowała to stanowisko nieprzerwanie do dnia wydania niniejszego zarządzenia. Burmistrz wskazał, że w dniu 24 lipca 2024 r. odbyło się posiedzenie Komisji Gospodarki Gminy i Infrastruktury Rady Miasta P., podczas którego Dyrektor Miejskiej Biblioteki Publicznej w P. D. S. przedstawiła stan budynku biblioteki znajdującego się przy ulicy [...] w P. Z relacji i przedstawionej dokumentacji fotograficznej wynikało, że budynek jest w stanie fatalnym. Dokumentacja ta przedstawiała m.in. odpadające tynki z elewacji budynku, zacieki na sufitach, ogniska grzybów na ścianach.

W związku z powyższym Burmistrz Miasta P. w dniu 25 lipca 2024 r. zobowiązał Dyrektora do przestawienia na piśmie informacji i wyjaśnień dotyczących stanu budynku oraz podjętych przez kierownictwo instytucji działań mających na - celu zapobieżenie degradacji budynku. Nadto do przedstawienia informacji, czy w okresie od momentu powołania Dyrektora na stanowisko, zwracała się do Organizatora o zwiększenie środków finansowych na remont budynku.

W pismach z dnia 26 lipca 2024 r. oraz 13 sierpnia 2024 r. Dyrektor Miejskiej Biblioteki Publicznej w P. przedstawiła i opisała obecny stan budynku biblioteki przy ulicy [...] oraz dołączyła dokumentację zdjęciową, którą przedstawiła na posiedzeniu Komisji Gospodarki Gminy i Infrastruktury Rady Miasta P.

Jak wskazał Burmistrz ze złożonych wyjaśnień wynika, że w okresie od powołania D. S. na stanowisko Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej w P. wykonywane były jedynie bieżące, doraźne naprawy. Nadto dyrektor oświadczyła, że w okresie tym nie wnioskowała o środki finansowe na wykonanie remontu budynku. Ponadto wyjaśniła, że brak wystąpień o dodatkowe środki na remont wynikał z trwających prac nad koncepcją i projektem adaptacji budynku przy ulicy [...] na potrzeby Szkoły Muzycznej oraz Biblioteki oraz ubieganiem się przez Organizatora o środki z programów rządowych na ten cel.

W ocenie Burmistrza, bierna postawa dyrektora instytucji kultury narusza standardy wymagane do prawidłowego utrzymania budynku biblioteki. Niezbędne prace remontowe nie zostały na bieżąco zgłaszane, co skutkuje pogorszeniem stanu technicznego obiektu oraz komfortu korzystania z usług bibliotecznych. Ponadto brak wniosków do Organizatora o konieczności remontów i modernizacji budynku na przestrzeni okresu zarządzania placówką budzi zaniepokojenie, co do dalszej perspektywy rozwoju placówki.

Skargę na ww. zarządzenie Burmistrza Miasta P. złożyła D. S.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zarządzenia i wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Jak podniesiono, przytoczona w uzasadnieniu zarządzenia argumentacja Burmistrza opiera się w zasadzie wyłącznie na stanowisku Skarżącej zaprezentowanym na posiedzeniu Komisji Gospodarki Gminy i Infrastruktury Rady Miasta P., które odbyło się w dniu 24 lipca 2024 r. i na przedstawionych przez Skarżącą fotografiach obrazujących fatalny stan budynku Biblioteki. Ta okoliczność skutkowała zobowiązaniem Skarżącej do przedstawienia na piśmie informacji i wyjaśnień dotyczących stanu budynku oraz podjętych przez kierownictwo instytucji działań mających na celu zapobieżenie degradacji budynku. Nadto Skarżąca została zobowiązana do przedstawienia informacji, czy w okresie od momentu powołania jej na stanowisko zwracała się do Organizatora o zwiększenie środków finansowych na remont budynku. Swoje stanowisko Skarżąca przedstawiła w pismach z 26 lipca 2024 r. i 13 sierpnia 2024 r. Jak wywiódł Burmistrz, ze złożonych wyjaśnień wynika, że w okresie pełnienia funkcji Dyrektora Biblioteki przez Skarżącą wykonywane były jedynie bieżące - doraźne naprawy. Ponadto Skarżąca nie wnioskowała o środki finansowe na wykonanie remontu budynku.

Oceniając podjęte stanowisko przez Burmistrza, Sąd Wojewódzki zaznaczył, że Burmistrz nie wykazał zarówno w uzasadnieniu zarządzenia, jak i w odpowiedzi na skargę słuszności podjętej decyzji, jakoby Skarżąca dopuściła się naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Po pierwsze Burmistrz stwierdził, że odpowiedzialność za należyty stan mienia, w tym budynku spoczywa na kierowniku tejże jednostki. Organ powiązał powyższą odpowiedzialność z § 4 ust. 2 umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Miejskiej Biblioteki Publicznej w P. oraz programu jej działania. Z brzmienia § 4 ust. 2 umowy ww., wynika, że Dyrektor jest zobowiązany do dbałości o dobre imię Miejskiej Biblioteki Publicznej w okresie sprawowania swojej funkcji. Z ust. 3 umowy, wynika natomiast, iż jest zobowiązany do dbałości o mienie Miejskiej Biblioteki Publicznej i podejmowania działań w celu rozwoju Miejskiej Biblioteki Publicznej zgodnie z dokumentami strategicznymi Gminy Miasto P.

W ocenie Sądu rozpoznającego skargę, powodów odwołania Skarżącej ze stanowiska Dyrektora nie można w żadnym razie powiązać § 4 ust. 2 umowy. Takie okoliczności, że Skarżąca nie dbała o dobre imię Miejskiej Biblioteki Publicznej nie można utożsamiać z postawionymi jej zarzutami. Z kolei biorąc pod uwagę ust. 3 umowy, stwierdzić należy, że dbałość o mienie Biblioteki nie oznacza, że to Skarżąca ponosi odpowiedzialność za stan techniczny budynku, którego Organ jest właścicielem. Stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę wskazuje, że Organ utożsamia brak dbałości o mienie Miejskiej Biblioteki Publicznej z § 4 ust. 3 umowy, a nie jak wskazano w uzasadnieniu Zarządzenia z § 4 ust. 2 umowy. Idąc dalej Burmistrz z jednej strony zaznacza, że Skarżąca nie zgłaszała na bieżąco konieczności przeprowadzenia prac remontowych w budynku, a z drugiej strony przyjmuje wyjaśnienia Skarżącej, że wykonywane były jedynie bieżące, doraźne naprawy, co wynika z pism Skarżącej na podstawie których opiera swoje ustalenia – stanowiące de facto podstawę wydanego zarządzenia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji jest to sprzeczność nie dająca się obronić i niewątpliwie nie stanowi to uzasadnienia powodów odwołania Skarżącej i postawienia jej zarzutów naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem polegające na niedbaniu o mienie kierowanej jednostki. W żadnym razie nie można tego powiązać z ciężkim naruszeniem podstawowych obowiązków na zajmowanym stanowisku. W uzasadnieniu Zarządzenia Organ nie przedstawił, jakie przeprowadzone przez Burmistrza dowody, oceny, skutkowały tym, że przyjął on, iż stan techniczny obiektu biblioteki pogorszył się, co miało wpływ na komfort korzystania z usług bibliotecznych. Nie powołano żadnej technicznej ekspertyzy (np. inspektora nadzoru budowlanego), w której potwierdzono by stanowisko Organu.

W niniejszej sprawie nie został w sposób wyraźny wskazany przepis prawny, który został naruszony przez Skarżącą. Rację ma tym samym skarżąca twierdząc, że nie jest rolą adresata aktu domyślanie się, jakie względy legły u podstaw wydania zarządzenia przez organ. Przeciwnie, to na organie spoczywa obowiązek takiego sformułowania rozstrzygnięcia, by było ono zgodne z literą prawa, wyraźne i transparentne. Ocena Organu musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana z odniesieniem do elementów zebranego materiału dowodowego. Zaniedbania po stronie dyrektora biblioteki publicznej, które mają prowadzić do jego odwołania, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika bowiem z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 oraz z zasad praworządności i legalności - art. 7.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi Sąd Wojewódzki stwierdził, że nieuzasadnione były zarzuty dotyczące naruszenia przez Organ przepisów K.p.a., gdyż przepisy te nie mają zastosowania w tym postępowaniu. Z kolei analiza normatywna art. 15 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że przed odwołaniem dyrektora wymagana jest opinia związków zawodowych działających w tej instytucji oraz generalnie wszelkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych, które są właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Tylko całkowite pominięcie przez organizatora wymaganych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa. Natomiast zasięgnięcie opinii wybranych stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności nie stanowi naruszenia prawa o charakterze istotnym, skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu.

W oparciu więc o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzeczono jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Miasta P. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicieu.o.p.d.k. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy przepis ten został niewłaściwie zastosowany przez organ, bowiem nie został wskazany w sposób wyraźny przepis prawny naruszony przez skarżącą, w sytuacji gdy z treści uzasadnienia zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta P. jasno wynika, które normy prawne zostały naruszone przez D. S.;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy treść zarządzenia, jego uzasadnienie oraz postępowanie poprzedzające jego wydanie wskazują na naruszenie przez skarżącą konkretnie wskazanych przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem i tym samym na prawidłowość zaskarżonego zarządzenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. S. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać w pierwszej kolejności należy, że akt odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, chociaż ma charakter personalny, to nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora ma związek z realizacją zadań w zakresie prowadzenia i organizowania działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia stanowił przepisu.o.p.d.k. Stanowi on, że dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: pkt 1 - na własną prośbę; pkt 2 - z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków; pkt 3 - z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; pkt 4 - w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5; pkt 5 - w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6. Zatem ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości.