ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NPII.4131.1.18.2026

Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153)

stwierdzam nieważność

uchwały Nr 172/XXIV/2025 Rady Gminy Koszęcin z dnia 16 grudnia 2025 r. w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury, w całości, jako sprzecznej z ii 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87 ze zm.),w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1523 ze zm.).

Uzasadnienie

Uchwałą Nr 172/XXIV/2025 podjętą na sesji w dniu 16 grudnia 2025 r. Rada Gminy Koszęcin postanowiła utworzyć instytucję kultury pod nazwą Centrum Kulturalno-Społeczne. Jednocześnie dla nowoutworzonego Centrum Rada nadała statut (§ 5 uchwały).

W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 9 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 9, art. 11 i art. 13 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zwanej dalej „ustawą”.

W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru uznał, iż uchwała jest niezgodna z prawem.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy: Organizator wydaje akt o utworzeniu instytucji kultury, w którym określa jej przedmiot działania, nazwę i siedzibę, a także określa czy dana instytucja kultury jest instytucją artystyczną w rozumieniu ust. 2. Może być utworzona instytucja kultury prowadząca działalność kulturalną w więcej niż jednej formie organizacyjnej, wymienionej w art. 2. Artykuł 13 ust. 1 ustawy stanowi, że Instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora.

Natomiast, z treści art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych (art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – o czym stanowi art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru wskazuje, iż instytucja gminna, to szczególnego rodzaju gminna jednostka organizacyjna, której zadaniem jest realizacja wynikających z przepisów prawa (ustawa o charakterze prawa materialnego) kompetencji, która ma charakter publiczny, tj. ogólnie dostępny dla społeczności lokalnej, odróżniający ją od instytucji prywatnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08; publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Dodatkowo, jak wynika z treści art. 13 pkt 2 ww. ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Należy podkreślić, iż dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym trzeba uznać, że jest ona aktem prawa miejscowego, który podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Tymczasem, § 1, § 2 § 3 oraz § 4 uchwały jest sprzeczny z art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 11 ust. 1 ustawy. Rada Gminy w ww. paragrafach uchwały postanowiła: § 1. Tworzy się samorządową instytucję kultury pod nazwą: Centrum Kulturalno-Społeczne, zwaną dalej Centrum. § 2. Siedziba Centrum mieści się: 42-700 Rusinowice, ul. Lubliniecka 1 A. Terenem działania Centrum jest teren Gminy Koszęcin, a w szczególności miejscowości: Rusinowice i Piłka. § 3. Do zadań Centrum należy wykonywanie zadań własnych Gminy w zakresie organizowania działalności kulturalnej na terenie wskazanym w § 2 niniejszej uchwały. § 4. Centrum zarządza budynkiem w Rusinowicach (42-700 Rusinowice) przy ul. Lublinieckiej 1A. Natomiast w treści § 5 uchwały wskazano, iż Centrum nadaje się Statut stanowiący Załącznik nr 1 do niniejszej Uchwały. Z kolei w § 7 uchwały określono, iż Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2026 roku.

W ocenie organu nadzoru, Rada Gminy prawidłowo zakwalifikowała nadanie statutu Centrum Kulturalno-Społecznego do kategorii aktów prawa miejscowego, których wejście w życie uzależnione jest od publikacji w dzienniku urzędowym. Natomiast, uchwała w przedmiocie utworzenia (nadania aktu o utworzeniu) wskazanego Centrum nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie podlega ogłoszeniu we wskazanym powyżej publikatorze. Organ nadzoru podkreśla, iż przepisy uchwały o utworzeniu instytucji kultury adresowane są wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych gminie, co stanowi podstawę do zaliczenia ich do norm prawa wewnętrznie obowiązującego. Uchwała taka nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących. Adresatem takiej uchwały nie jest bowiem społeczność lokalna. Jest to typowy akt normatywny kierownictwa wewnętrznego, mający moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego.

Wyżej wskazane stanowisko organu nadzoru jest spójne z orzecznictwem sądów administracyjnych. W treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wskazano, iż Przedmiotowa uchwała natomiast w wadliwy sposób jednym aktem utworzyła określoną samorządową instytucję kultury i nadała jej statut ustalając, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, podczas gdy statut powinien wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że kwestionowana uchwała – podjęta na dwóch różnych podstawach prawnych, łącząca w sobie dwie różne materie, i nie przewidująca dla nich właściwego trybu wejścia w życie – jako istotnie naruszająca prawo – musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1-ust. 3 ustawy:

1. Instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora.

2. Statut zawiera:

1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury;

2) zakres działalności;

3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;

4) określenie źródeł finansowania;

5) zasady dokonywania zmian statutowych;

6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

3. Organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców.

W ocenie organu nadzoru, z powołanych wyżej przepisów ustawy wynika, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest upoważniony do nadania statutu samorządowej instytucji kultury. Katalog spraw, jakie stanowią treść statutu, jest katalogiem zamkniętym, nie poprzedzonym określeniem "w szczególności", pozwalającym uchwałodawcy na poszerzanie zawartości aktu. Tym samym brak któregokolwiek z wyżej wymienionych obligatoryjnych postanowień statutu prowadzi do uznania, że tak podjęta uchwała zawiera wadę istotną, uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 580/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Organ nadzoru podkreśla, że uchwała w sprawie nadania statutu instytucji kultury stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia.

Zatem należy wskazać, że § 6 ust. 2 Statutu, stanowiącego załącznik do uchwały, nie wypełnia prawidłowo upoważnienia ustawowego w zakresie sposobu powoływania organu zarządzającego instytucji kultury, co stanowi istotne naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy. Rada Gminy w przywołanej wyżej regulacji Statutu wskazała, co następuje: Dyrektora powołuje Wójt Gminy, w trybie i na zasadach określonych w obowiązujących przepisach prawa, zgodnie z obowiązującą ustawą o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Należy zaznaczyć, że wolą ustawodawcy statut instytucji kultury, nadawany uchwałą Rady Gminy, powinien wskazywać, jakie są organy zarządzające instytucji kultury oraz określać sposób ich powoływania. Ustawa wskazuje trzy tryby powołania dyrektora instytucji kultury. Dopuszcza możliwość powołania dyrektora instytucji kultury przez organizatora na czas określony, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję (art. 15 ust. 1 ustawy) lub też wyłonienie kandydata na to stanowisko w drodze konkursu, bez konieczności zasięgania wspomnianych wyżej opinii (art. 16 ust. 1, art. 15 ust. 1 zdanie trzecie, art. 16 ust. 6 ustawy). Ponadto, na podstawie art. 15a ust. 1 ustawy organizator może powierzyć zarządzanie instytucją kultury osobie fizycznej lub prawnej (w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych) na podstawie umowy o zarządzaniu taką instytucją. Mając na uwadze powyższe przepisy ustawy, w założeniu ustawodawcy swoboda organu wykonawczego w wyborze jednego z przewidzianych w ustawie trybu powołania dyrektora została ograniczona na rzecz organu stanowiącego i to właśnie statut instytucji kultury powinien rozstrzygać, który z dopuszczalnych trybów powołania organu zarządzającego instytucją, będzie miał zastosowanie w tym konkretnym przypadku.

W ocenie organu nadzoru, zawarcie w § 6 ust. 2 Statutu niedookreślonej regulacji o powołaniu dyrektora instytucji: w trybie i na zasadach określonych w obowiązujących przepisach prawa, zgodnie z obowiązującą ustawą o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej – jest niewystarczające, gdyż wprost nie wskazano jednego z trybów określonych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Brak wskazania przez organ stanowiący, który z trzech trybów powołania dyrektora przewidzianych w ustawie będzie miał zastosowanie w przypadku tej instytucji kultury, jest równoznaczne z brakiem określenia sposobu powołania organu zarządzającego. Brak konkretnych regulacji w zakresie sposobu powoływania dyrektora Centrum Kulturalno-Społecznego pozostawia to zagadnienie do rozstrzygnięcia organowi wykonawczemu Gminy, wykonującemu zadania organizatora instytucji kultury, podczas gdy z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy wynika wprost kompetencja Rady Gminy do nadania statutu takiej instytucji w drodze aktu prawa miejscowego, a pozostawienie organowi wykonawczemu dowolności w wyborze zasad i trybu powołania dyrektora – w istocie wypaczyłoby sens art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 891/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako CBOSA).

Zgodnie z 13 ust. 2 pkt 3 ustawy: Statut zawiera: organy zarządzające i doradcze oraz sposoby ich powoływania. Przepis ten został sformułowany w sposób kategoryczny i bezwzględny. Nie zawiera on żadnych regulacji warunkowych, występujących np.: w tym samym przepisie w pkt 6. Tu norma wymaga zawarcia w statucie postanowień dotyczących prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jedynie w takiej sytuacji, w której instytucja kultury zamierza działalność taką prowadzić. W innym przypadku postanowienia te nie są obowiązkowe, co jest równoznaczne z tym, że i samo prowadzenie takiej działalności nie jest obowiązkowe. W przypadku organów doradczych przepis ustawy nie pozostawia organizatorowi żadnej dowolności decyzyjnej. Nakazuje on wprost wskazanie w statucie organów doradczych i określenie sposobu ich powołania. Taki zaś nakazowy charakter normy prawnej rzutuje na obligatoryjność powołania organów doradczych w instytucji kultury. Jednakże w przedmiotowym Statucie brak jest regulacji dotyczącej organów doradczych i sposobu ich powoływania, co oznacza, że statut został pozbawiony obligatoryjnego elementu.

Konkludując, w powyższym zakresie, w ocenie organu nadzoru, Rada Gminy nie wypełnia prawidłowo delegacji ustawowej z przepisu art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy. Nieprawidłowe wypełnienie upoważnienia ustawowego należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa.

Wskazać również należy, że § 5 ust. 3 Statutu w zakresie sformułowania: „w szczególności” zawartego we wprowadzeniu do wyliczenia oraz w § 5 ust. 1 w zakresie sformułowania „podstawowym” wskazującym, iż Podstawowym celem działalności Centrum jest organizowanie działalności kulturalnej i społecznej na terenie miejscowości: Rusinowice i Piłka istotnie narusza przepis art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Rada Gminy na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy była obowiązana w sposób precyzyjny określić zakres działalności (zadania) Centrum, jaki będzie on realizować. Natomiast określenie zakresu działalności instytucji poprzez wskazanie jedynie zadań „podstawowych” oraz „w szczególności” nie wskazuje jaki jest zakres działalności przedmiotowego Centrum. Prowadzi również do wniosku, że inny organ (podmiot) niż Rada Gminy, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł doprecyzować, nieprzewidziany przez niniejszy Statut zakres działalności ww. instytucji kultury. Tymczasem, ustawodawca w art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy wprost zastrzegł, iż o zakresie działalności instytucji kultury decyduje organ stanowiący gminy w drodze nadanego przez siebie statutu tej instytucji. Dopuszczenie zatem możliwości powierzenia takiemu podmiotowi do realizacji innych zadań (niewynikających wprost ze statutu), nie wymienionych w statucie, i w innym trybie niż zmiana statutu tej instytucji, musi zostać uznane za działanie naruszające obowiązujący porządek prawny. Wobec powyższego, wymieniona wyżej regulacja Statutu (w omawianym zakresie) nieprawidłowo wypełnia upoważnienie ustawowe i narusza zasadę poprawnego prawotwórstwa, co stanowi istotne naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Ponadto organ nadzoru wskazuje, że w § 6 ust. 3-7 Statutu Rada określiła zadania dyrektora Centrum. Zdaniem organu nadzoru wskazane wyżej regulacje wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 13 ust. 2 ustawy. Tymczasem ani przepis art. 13 ust. 2 ustawy ani inne przepisy ustawy nie obejmują kwestii dotyczących zasad działania dyrektora czy też innych osób zatrudnionych w Centrum. Z tego względu należy przyjąć, że ustawodawca nie upoważnił organu stanowiącego gminy do regulowania tych zagadnień w statucie samorządowej jednostki kultury.

Za niezgodną z prawem należy uznać również regulację zawartą w § 8 pkt 5 Statutu, w zakresie wyrażenia: środków z innych źródeł. Użycie przez Radę sformułowania „środków z innych źródeł” powoduje niejasność i nieprecyzyjność uchwały oraz może sugerować, że istnieją jeszcze inne, nieujęte w uchwale źródła finansowania instytucji kultury. Powyższe prowadzi do wniosku, że inny organ (podmiot) niż Rada Gminy, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł doprecyzować, nieprzewidziane przez niniejszą uchwałę źródła finansowania instytucji kultury. Dopuszczenie zatem możliwości powierzenia innemu podmiotowi określenia ww. źródeł finansowania, i w innym trybie niż zmiana uchwały (Statutu), musi zostać uznane za działanie naruszające obowiązujący porządek prawny. Tymczasem stosownie do art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do określenia źródeł finansowania działalności samorządowej instytucji kultury. Wobec powyższego, regulacja § 8 pkt 5 Statutu, którą Rada stworzyła otwarty katalog źródeł finansowania samorządowej instytucji kultury, nieprawidłowo wypełnia upoważnienie ustawowe i narusza zasadę poprawnego prawotwórstwa, co stanowi istotne naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy.

Zdaniem organu nadzoru, regulacja zawarta w § 10 Statutu istotnie narusza art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy. Rada Gminy w ww. przepisie Statutu wskazała, iż: 1. Centrum może prowadzić, jako dodatkową, działalność na podstawie odrębnych przepisów.

2. Prowadzenie działalności dodatkowej może odbywać się przede wszystkim poprzez:

1) prowadzenie działalności edukacyjnej (np. odpłatnych szkoleń, warsztatów i innych zajęć edukacyjnych);

2) organizację imprez, w tym szkoleń, konferencji, warsztatów, wyjazdów studyjnych;

3) działalność wydawniczą i promocyjną;

4) organizację płatnych imprez kulturalnych, rekreacyjnych i turystycznych; 5) najem i dzierżawę własnych składników majątku ruchomego i nieruchomego; 6) inną odpłatną działalność usługową.

3. Dochód z działalności dodatkowej odpłatnej może zostać wykorzystany wyłącznie na realizację celów i zadań statutowych Centrum.

Rada podjęła zatem próbę uregulowania w § 10 Statutu materii przewidzianej w art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy, a dotyczącej prowadzenia przez Centrum Kulturalno-Społeczne działalności innej niż kulturalna. Jednakże, w ocenie organu nadzoru, wyżej cytowana regulacja Statutu istotnie narusza art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy, gdyż dotyczy jedynie działań przyszłych i niepewnych w zakresie możliwości prowadzenia przez ww. Centrum działalności innej niż kulturalna. Rada, poprzez posłużenie się sformułowaniem „może prowadzić”, nie przesądziła bowiem jednoznacznie, czy ww. instytucja kultury będzie prowadziła taką działalność. Tymczasem, zgodnie z powołanym już wyżej art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy, statut instytucji kultury zawiera postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Zatem dopiero jednoznaczne stwierdzenie, że Centrum będzie prowadził taką działalność, otwiera organizatorowi możliwość wprowadzenia do Statutu postanowień dotyczących jej prowadzenia. Posłużenie się przez Radę pojęciem „może prowadzić” sugeruje ponadto, że uchwałodawca reguluje sytuacje abstrakcyjne, mające miejsce nie teraz obecnie, ale dopiero w przyszłości.

W konsekwencji należy uznać, iż również postanowienie Statutu przewidujące możliwość prowadzenia przez Centrum „innej odpłatnej działalności usługowej” (§ 10 ust. 2 pkt 6 Statutu) nie zostało prawidłowo ujęte w treści Statutu. Takie postanowienie nie wypełnia upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy. Nie można bowiem uznać, iż powyższy zapis zawiera kompleksowe i precyzyjne postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna.

Należy także wskazać na wadliwy sposób określenia początkowej daty obowiązywania przedmiotowej uchwały. W § 7 uchwały Rada postanowiła, iż Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2026 roku.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP: 1. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. 2. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych: 1. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. 2. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast z art. 5 ustawy wynika, że: Przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Wyżej wskazanymi przepisami ustanowiona została zasada obligująca do ogłaszania aktów normatywnych z co najmniej 14 dniowym vacatio legis. Wskazano również wyjątki pozwalające na:1) skrócenie vacatio legis poniżej 14 dni,2) pominięcie vacatio legis,3) nadanie aktowi wstecznej mocy obowiązującej.

W przypadku aktów prawnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące, ustawodawca co do zasady przewiduje konieczność zachowania 14-dniowego vacatio legis. Każde odstępstwo od tej zasady, polegające bądź na skróceniu okresu vacatio legis na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy, bądź nawet nadaniu aktowi prawnemu wstecznej mocy obowiązującej, rodzi po stronie gminy obowiązek wykazania, że nastąpiły szczególne okoliczności, uzasadniające odstępstwo od zasady 14-dniowego vacatio legis.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie organu nadzoru, Rada posługując się w § 7 niniejszej uchwały przywołaną formułą naruszyła dyspozycje wymienionych przepisów ustawowych. Przyjęta regulacja budzi wątpliwości co do rzeczywistej daty wejścia uchwały w życie. Zawarto w niej bowiem dwie sprzeczne normy prawne:

- pierwsza, stanowiąca iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego,

- druga, wedle której uchwała nabiera mocy obowiązującej od 1 stycznia 2025 roku.

Wymaga podkreślenia, iż wejście w życie i moc obowiązująca – to terminy o tożsamym znaczeniu przedmiotowym. W piśmiennictwie używa się dwóch różnych nazw, oznaczających dokładnie to samo, tj. moment, w którym normy prawne, zawarte w akcie normatywnym, zaczynają wiązać adresatów oraz organy stosujące prawo. Omawiane zagadnienie było przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 30 marca 1999 r., K 5/98, OTK 1999/3/39 wyraźnie wskazał, iż akt prawny nie może wejść w życie i nie posiadać mocy obowiązującej, nie może też posiadać mocy obowiązującej przed wejściem w życie. To samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2022 r., III FSK 2713/21, LEX nr 3343704 wskazując, że: W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wejście w życie i uzyskanie mocy przez akt prawny są zdarzeniami tożsamymi. Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis) nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że w myśl § 45 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), który na mocy § 143 ma odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego: Przepisowi o wejściu w życie ustawy można nadać brzmienie:

1) „Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia”;

2) „Ustawa wchodzi w życie po upływie ... (dni, tygodni, miesięcy, lat) od dnia ogłoszenia”;

2a) „Ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia”;

3) „Ustawa wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia” albo „Ustawa wchodzi w życie ... dnia ... miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia”;

3a) „Ustawa wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie ... (dni, tygodni, miesięcy, lat) od dnia ogłoszenia”;

4) „Ustawa wchodzi w życie z dniem ... (dzień oznaczony kalendarzowo)”;

5) „Ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia”;

6) „Ustawa wchodzi w życie ..., z wyjątkiem art. ..., który wchodzi w życie ...”;

7) „Ustawa wchodzi w życie w terminie określonym w ustawie z dnia ... – ... (tytuł ustawy wprowadzającej) (Dz. U. ...)”.

Wyliczenie zawarte w § 45 ust. 1 zasad techniki prawodawczej ma charakter wyczerpujący, tzn. że przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, jakie odpowiada jednemu spośród schematów w nim wymienionych. Data wejścia w życie danego aktu normatywnego musi być tak wyznaczona, żeby nie budziła żadnych wątpliwości (wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Opolu z dnia 28 stycznia 2013 r., II SA/Op 556/12, publ. CBOSA). Należy podkreślić, że z punktu widzenia zasad przyzwoitej legislacji precyzyjne określenie daty wejścia w życie aktu prawa miejscowego ma fundamentalne znaczenia dla jego prawidłowego funkcjonowania w obrocie prawnym. Prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym. Nieprawidłowe określenie daty wejścia w życie uchwały, stanowi istotne naruszenie prawa. Niewątpliwie regulacja określająca termin wejścia w życie jest istotnym elementem treści aktu prawnego. Przepis o wejściu w życie ma szczególny charakter, jest to bowiem norma, za pomocą której można identyfikować początek obowiązywania aktu normatywnego. Istnieje zatem moment czasowy, począwszy od którego dana norma staje się elementem systemu prawa, a tym samym źródłem praw i obowiązków podmiotów, do których jest kierowana. Niejasne lub nieprecyzyjne sformułowanie przepisu prawnego, określającego ten moment, rodzi niepewność jego adresatów co do chwili powstania praw czy obowiązków, wynikających z podjętego aktu. Niezbędne jest zatem zawarcie takiego przepisu w uchwale, albowiem z uwagi na skutki, jakie może ona rodzić, moment uzyskania przez nią mocy obowiązującej nie może być domniemywany (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2008 r., IV SA/Gl 78/08, CBOSA).

Wewnętrzna sprzeczność regulacji przyjętej w § 7 niniejszej uchwały powoduje niepewność co do wejścia w życie postanowień uchwały. Rozwiązanie przyjęte przez Radę Gminy jest zatem sprzeczne z prawem. Sytuacja taka powoduje, że obowiązujący przepis jest niejasny, a taki stan niepewności co do treści obowiązującego prawa jest niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawnym i stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP: Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wynika bowiem zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jedną z pochodnych tej zasady jest również nakaz tworzenia przepisów jasnych i zrozumiałych dla adresata, niedopuszczających nieograniczonego luzu interpretacyjnego objawiającego się m. in. w ustalaniu znaczenia przepisów prawa wyłącznie w drodze działań faktycznych związanych ze stosowaniem tych przepisów. Prawodawca powinien zatem stanowić normy sformułowane w sposób jasny, precyzyjny, jednoznaczny i wewnętrznie spójny zgodnie z regułami poprawnej legislacji. Niezachowanie tych wymogów przy formułowaniu przepisów prawa występuje wówczas, gdy treść określonych przepisów w danym akcie prawnym jest na tyle wieloznaczna i nieprecyzyjna, że nie pozwala na wywiedzenie z nich w drodze wykładni jednoznacznej normy prawnej, co z kolei może stwarzać warunki sprzyjające naruszeniu praw jednostki lub uniemożliwić stosowanie przepisów, w których niejasne regulacje są zawarte.

Jednocześnie wskazać należy, że przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 31 grudnia 2025 r. pod poz. 8039, a więc datą wejścia w życie przedmiotowej uchwały powinien być dzień 15 stycznia 2026 r., tymczasem uchwała weszła w życie już od 1 stycznia 2026 r. Tym samym nie zachowano wymaganego 14-dniowego okresu vacatio legis od chwili jej ogłoszenia do wejścia w życie.

Powyżej opisane uchybienia należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Istotne naruszenie prawa powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, a sprzeczność ta jest oczywista, bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od daty jego podjęcia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 2197/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 859/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 693/18; CBOSA).

Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzenie nieważności uchwały Nr 172/XXIV/2025 Rady Gminy Koszęcin z dnia 16 grudnia 2025 r. w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury – w całości, należy uznać za uzasadnione i konieczne.

Pouczenie

Stwierdzenie nieważności uchwały, zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, za pośrednictwem Wojewody Śląskiego, w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia rozstrzygnięcia