ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NPII.4131.1.628.2025

Na podstawieart. 91 ust.1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153)

stwierdzam nieważność

uchwały Nr XVII.300.2025 Rady Gminy Ożarowice z dnia 25 września 2025 r. w sprawie nadania Statutu Biblioteki i Ośrodka Kultury Gminy Ożarowice w Tąpkowicach, w całości, jako sprzecznej zart. 13 ust. 2 pkt 3i art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87), dalej jako: ustawa oraz art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2393), w związku z art. 7 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78 poz. 483).

Uzasadnienie

Na sesji w dniu 25 września 2025 r. Rada Gminy Ożarowice podjęła uchwałę Nr XVII.300.2025 w sprawie nadania Statutu Biblioteki i Ośrodka Kultury Gminy Ożarowice w Tąpkowicach, dalej jako: uchwała.

Załącznik do uchwały stanowi Statut Biblioteki i Ośrodka Kultury Gminy Ożarowice w Tąpkowicach, dalej jako: statut.

W podstawie prawnej uchwały wskazano m.in. art. 13 ust. 1 i 2 ustawy.

Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 30 września 2025 r.

W toku oceny legalności ww. uchwały uznano, że jest ona w całości niezgodna z prawem z powodów wskazanych poniżej.

W pierwszej kolejności wypada podkreślić, że instytucja kultury pod nazwą Biblioteka i Ośrodek Kultury Gminy Ożarowice w Tąpkowicach, dalej jako: BiOK, stanowi tzw. połączoną samorządową instytucję kultury, tzn. zgodnie z wolą uchwałodawcy ma ona wykonywać zarówno zadania biblioteki, jak i ogólne zadania przewidziane dla instytucji kultury.

Należy podkreślić, że ustawodawca uregulował odrębnie problematykę statutu instytucji kultury, który, zgodnie z brzmieniem art. 13 ust. 2 ustawy powinien wskazywać:

1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury;

2) zakres działalności;

3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;

4) określenie źródeł finansowania;

5) zasady dokonywania zmian statutowych;

6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Natomiast w odniesieniu do instytucju kultury stanowiącej bibliotekę, jej statut, zgodnie z art. 11 ust. 3 powinien określać w szczególności:

1) cele i zadania biblioteki;

2) organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów;

3) nazwę jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki – w odniesieniu do biblioteki wchodzącej w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej;

4) źródła finansowania działalności biblioteki.

Wypada w tym miejscu zauważyć, że w odniesieniu do statutu połączonych instytucji kultury, w których jedną z nich stanowi biblioteka publiczna, zastosowanie znajdą oba ww. przepisy. Statut takiej instytucji kultury powinien zatem zawierać wszystkie elementy wskazane w obu przepisach delegacyjnych.

Należy podkreślić, iż przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez radę przy podejmowaniu uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio: w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości.

Mając powyższe na uwadze, trzeba wskazać, że Rada nie wypełniła w całości delegacji z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy w zakresie, w jakim przepis ten wymaga określenia w statucie instytucji kultury organów doradczych oraz sposobu ich powoływania. W regulującym kwestię organów § 7 ust. 1 i 2 statutu jest mowa jedynie o dyrektorze BiOK (pomimo literalnego brzmienia rozdziału 4, w którym jest mowa o: organach zarządzających i doradczych oraz sposobie ich powoływania).

Tymczasem, o ile w przypadku statutu biblioteki, podejmowanego na podstawie art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach, ustawodawca wskazał jedynie w sposób ogólny na konieczność określenia w statucie organów biblioteki, to już w myśl art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, kompletny statut powinien określać również organy doradcze oraz sposób ich powoływania.

Powyższe naruszenie, polegające na niewypełnieniu w całości ustawowej delegacji, przesądza o konieczności zakwestionowania całości uchwały.

Zastrzeżenia organu nadzoru wzbudza ponadto sformułowanie § 6 statutu, w następującym brzmieniu:

BiOK może prowadzić dodatkową działalność, w tym odpłatną, w następującym zakresie:

1) wynajmu sali, pomieszczeń i sprzętu;

2) działalności wydawniczej związanej z promocją swojej działalności, a także opracowywania publikacji i materiałów reklamowych;

3) prowadzenie szkoleń, warsztatów i kursów;

4) organizowanie na zlecenie innych podmiotów imprez kulturalnych, rozrywkowych i okolicznościowych;

5) udostępnienie powierzchni reklamowej.

O ile sama możliwość prowadzenia dodatkowej działalności przez połączoną instytucję kultury w analizowanym przypadku nie budzi wątpliwości, to zdaniem organu nadzoru Rada powinna w statucie przesądzić w sposób jednoznaczny, a nie hipotetyczny – poprzez użycie czasownika „może” – o tym, że dana instytucja kultury taką działalność będzie prowadzić. Kwestia rozstrzygnięcia w przedmiocie tego, czy instytucja kultury będzie prowadzić działalność dodatkową, pozostaje bowiem w gestii organizatora, a nie samej instytucji kultury.

Posłużenie się przez Radę pojęciem „może” sugeruje ponadto, że uchwałodawca ma na myśli sytuacje abstrakcyjne, mające miejsce nie teraz, ale dopiero w przyszłości. To ustawa sygnalizuje możliwość prowadzenia przez instytucję kultury działalności innej niż kulturalna, zatem rolą organu nadającego statut jest dookreślenie w nim precyzyjnie, czy działalność taka będzie prowadzona oraz w jakim zakresie. Ogólne postanowienie, że instytucja kultury „może prowadzić” daną działalność, w ocenie organu nadzoru, narusza w sposób istotny normę kompetencyjną, jednocześnie czyni statut aktem blankietowym, a nie – jak wymaga tego prawo - aktem konstytuującym. Zaproponowany przepis jest również sprzeczny z zasadą przyzwoitej legislacji, bowiem posługując się pojęciem „może” Rada wprowadziła stan niepewności, co do tego, czy instytucja kultury realizuje opisaną działalność, czy jedynie może ją rozpocząć w bliżej nieopisanej przyszłości.

Wskazać także należy, że przedmiot działania biblioteki publicznej powinien zostać określony w statucie w formie katalogu zamkniętego, a wszelkie zmiany w zakresie działania tejże instytucji możliwe są jedynie w drodze zmiany jej statutu. Tymczasem, regulacja zawarta w § 5 statutu w zakresie wyrazu: „podstawowych” powoduje niejasność i nieprecyzyjność uchwały oraz może prowadzić do powiększenia katalogu zadań biblioteki bez uprzedniej zmiany statutu w powyższym zakresie. Ponadto, problematyka podstawowych zadań biblioteki publicznej została już uregulowana w art. 4 ustawy o bibliotekach, w myśl którego:

Do podstawowych zadań bibliotek należy:

1) gromadzenie, opracowywanie, przechowywanie i ochrona materiałów bibliotecznych;

2) obsługa użytkowników, przede wszystkim udostępnianie zbiorów oraz prowadzenie działalności informacyjnej, zwłaszcza informowanie o zbiorach własnych, innych bibliotek, muzeów i ośrodków informacji naukowej, a także współdziałanie z archiwami w tym zakresie.

Uchwałodawca, w oparciu o delegację z art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy o bibliotekach, powinien zatem określić w statucie instytucji kultury stanowiącej bibliotekę zadania o charakterze bardziej szczegółowym niż te wskazane w art. 4 ust. 1 ww. ustawy, co Rada uczyniła w dalszej części § 5 statutu. Wszystkie zadania zostały jednak w statucie zbiorczo określone „zadaniami podstawowymi”, co powoduje sprzeczność z ww. art. 4 ust. 1 ustawy o bibliotekach.

Zastrzeżenia organu nadzoru wzbudza ponadto postanowienie § 8 ust. 2 statutu, w którym wskazano,

że dla działalności bibliotecznej będzie prowadzony odrębny plan finansowy. Jednakże w opinii Wojewody,

regulacja ta pozostaje w sprzeczności z brzmieniem art. 27 ust. 3 ustawy, w którym jest mowa o tym,

że podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy ustalony przez dyrektora,

z zachowaniem wysokości dotacji organizatora. Z samego faktu, iż dana jednostka ma realizować zarówno

ogólne zadania przewidziane dla instytucji kultury, jak i zadania biblioteki, nie można bowiem wywodzić,

że może ona działać w oparciu o dwa plany finansowe, odrębnie dla każdej z prowadzonych działalności.

Z punktu widzenia sektora finansów publicznych, Biblioteka i Ośrodek Kultury Gminy Ożarowice

w Tąpkowicach stanowi bowiem jedną jednostkę organizacyjną.

Powyżej opisane uchybienia należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Istotne naruszenie prawa powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, a sprzeczność ta jest oczywista, bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie

nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od daty jego podjęcia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 2197/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 859/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 693/18; CBOSA).

Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzenie nieważności uchwały Nr XVII.300.2025 Rady Gminy Ożarowice z dnia 25 września 2025 r. w sprawie nadania Statutu Biblioteki i Ośrodka Kultury Gminy Ożarowice w Tąpkowicach – w całości, należy uznać za uzasadnione i konieczne.

Pouczenie

Stwierdzenie nieważności uchwały, zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, za pośrednictwem Wojewody Śląskiego, w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia rozstrzygnięcia.