Wyrok

Wojewoda Dolnośląski, na podstawieart. 93 ust. 1ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.), dalej: ustawa o samorządzie gminnym, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę Rady Miejskiej w Żmigrodzie z dnia 14 listopada 2012 r., nr 0007.XXV.184.2012 w sprawie nadania statutu Zespołowi Placówek Kultury w Żmigrodzie, zarzucając Radzie Miejskiej w Żmigrodzie podjęcie jej z istotnym naruszeniem art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406), dalej: ustawa.

Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Dolnośląski wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Żmigrodzie, działając na podstawiei art. 42 ustawy o samorządzie gminnym orazart. 13ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nadała statut Zespołowi Placówek Kultury w Żmigrodzie.

Mocą § 9 ust. 1 uchwały Rada dopuściła możliwość powołania organu doradczego - Radę Programową.

Zgodnie z art. 13 ustawy instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora.

Z kolei w ust. 2 określony jest katalog elementów, które taki statut musi zawierać tj.:

1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury;

2) zakres działalności;

3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;

4) określenie źródeł finansowania;

5) zasady dokonywania zmian statutowych;

6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego katalog regulacji, które Rada Miejska powinna zamieścić w statucie instytucji ma więc charakter zamknięty, czyli nie powinna się znaleźć w statucie materia nie wymieniona przez ustawodawcę wart. 13 ust 2ustawy.

Rada Miejska w § 7 ust. 2 uchwały określiła sposób powoływania Dyrektora Zespołu Placówek Kultury ograniczając się tylko do wskazania organu powołującego i odwołującego oraz zasad, które opisane są w ustawie. Zdaniem organu nadzoru taka regulacja nie wypełnia kompetencji nadanej radzie do określenia sposobu powoływania organów zarządzających.

Ustawodawca wprowadzając taki wymóg upoważnił Radę w zasadzie do wyboru jednej z dwóch metod powoływania dyrektora placówki kulturalnej: czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje organizator, czy wyłania się go w drodze konkursu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 523/11). Przy czym wybór jednej z wymienionych metod winien określać jej szczegóły m.in. formę powołania czy czas trwania tego stosunku. Ustawodawca oczekuje od rady gminy doregulowania materii w granicach określonych przez stanowione przez niego przepisy. Nie stanowi wypełnienia tego upoważnienia odesłanie do ogólnych, nieuszczegółowionych zasad określonych w ustawie.

Ponadto zauważono, że Rada Miejska nie wypełniła w całości kompetencji nadanej przez ustawodawcę także ustanawiając organ doradczy - Radę Programową, ale nie określając sposobu jej powoływania, do czego ją obliguje wspomnianyart. 13 ust. 2 pkt 3ustawy.

W świetle art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Regulacja przytoczonego przepisu Ustawy Zasadniczej wskazuje wyraźnie na obowiązek działania w granicach określonych konkretnymi normami zawartymi w aktach normatywnych wyższego rzędu.

Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów.

Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany.

Zatem z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Ponadto zauważono, że udzielenie organowi kompetencji w przypadku stanowienia zamkniętego katalogu elementów oznacza, że ten katalog musi być ściśle uregulowany. W takich przypadkach ograniczona jest autonomia jednostek samorządu terytorialnego, gdyż zobligowane są do całościowego wypełnienia wymagań ustawodawcy.

Z uwagi na fakt, iż Rada nie wypełniła całościowo kompetencji nadanej jej przez ustawodawcę, należy stwierdzić nieważność przedmiotowej uchwały w całości.

Ponadto organ nadzoru zwrócił uwagę na inne naruszenie prawa.

Mocą § 15 ust. 2 załącznika do uchwały Rada Miejska postanowiła, iż "W sprawach nieuregulowanych niniejszym statutem mają zastosowanie przepisy powszechnie obowiązujące".

Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przepisy rozdziału III Konstytucji wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych.

W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Ustanowiony w Konstytucji, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności (M. Kallas, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1997).

Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia interpretacyjnej dyrektywy, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu.

Zapisu § 15 ust. 2 załącznika do przedmiotowej uchwały nie da się pogodzić z obowiązującym hierarchicznym systemem źródeł prawa. Przepis wynikający z aktu prawa miejscowego nie może zastrzegać pierwszeństwa w stosowaniu przed ustawami oraz rozporządzeniami wykonawczymi, wobec których jest hierarchicznie niższy.

Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Należy przy tym zaznaczyć, że w przypadku, gdy zaistnieje stan faktyczny, którego rozstrzygnięcie może nastąpić zarówno na podstawie przepisów aktu prawa miejscowego, jak i przepisów powszechnie obowiązujących na terenie całego kraju, rozstrzygnięcie powinno nastąpić w oparciu o przepisy hierarchicznie wyższe.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Żmigrodzie wskazała, że uznaje skargę w całości i stwierdziła, że argumentacja prawna zaprezentowana przez stronę skarżącą w treści skargi jest zgodna z zasadą legislacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, organ nie jest również upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane.

Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawnego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji.

Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, w tym uchwały nadającej statut instytucji kultury, jest istotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 1ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie województwa (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Istotne naruszenie prawa nie zostało zdefiniowane w przepisach wymienionej ustawy, ale w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały.

Zespół Placówek Kultury w Żmigrodzie jest niewątpliwie instytucją kultury, podlegającą przepisom ustawy.

Podkreślenia wymaga, że Rada Miejska w Żmigrodzie nie wypełniła całościowo kompetencji nadanej jej przez ustawodawcę.

Mocą § 9 ust. 1 zał. do uchwały – Statutu Zespołu Placówek Kultury w Żmigrodzie, dalej: statut, dopuszczono możliwość powołania organu doradczego – Rady Programowej.

W unormowaniu tym organ nadzoru zasadnie upatruje naruszeniaart. 13 ust. 2 pkt 3ustawy.

Upoważnienie do podjęcia przedmiotowej uchwały ustawodawca zawarł w art. 13 ust. 1 ustawy, stanowiąc, że instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Z kolei w ustępie 2 artykułu 13 ustawy określił elementy jakie zawiera statut, mianowicie:

1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury;

2) zakres działalności;

3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;

4) określenie źródeł finansowania;

5) zasady dokonywania zmian statutowych;

6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Analiza przytoczonego art. 13 ust. 2 ustawy prowadzi do wniosku, że przepis ten zawiera zamknięty katalog zagadnień wymagających uregulowania w akcie wykonawczym. Zadaniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wydającego przepisy powszechnie obowiązujące, jest pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyczerpująca zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień. Brak w tym przypadku podstaw do regulacji niepełnej i niedookreślonej. Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek w niej zawartych skutkuje zawsze nieważnością uchwały.

Z powyższego wynika, że Rada Miejska nie wypełniła w całości kompetencji nadanej przez ustawodawcę ustalając organ doradczy – Radę Programową albowiem nie określiła sposobu jej powoływania, do czego obliguje wspomniany art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Ponadto Rada Miejska w § 7 ust. 2 statutu określiła sposób powoływania Dyrektora Zespołu Placówek Kultury ograniczając się tylko do wskazania organu powołującego i odwołującego oraz zasad, które opisane są w ustawie.

Należy zatem zgodzić się z twierdzeniem organu nadzoru, że taka regulacja nie wypełnia kompetencji nadanej radzie do określenia sposobu powoływania organów zarządzających. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 ustawy dyrektora instytucji kultury powołuje organizator.

Kandydata na to stanowisko można wyłonić także w drodze konkursu (art. 16 ust. 1 ustawy). Instytucje kultury działają bowiem na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora (art. 13 ust. 1 ustawy). W pkt 3 ust. 2 art. 13 zawarto wymóg określenia w statucie organów zarządzających i doradczych oraz sposobu ich powoływania.

Statut winien zatem określać, czy kandydata na stanowisko powołuje organizator oraz, czy wyłania się go w drodze konkursu. Przy czym wybór jednej z wymienionych metod winien określać jej szczegóły, m.in. formę powołania czy czas trwania tego stosunku. Ustawodawca oczekuje od rady gminy doregulowania materii w granicach określonych przez stanowione przez niego przepisy. Nie stanowi wypełnienia tego upoważnienia odesłanie do ogólnych, nieuszczegółowionych zasad określonych w ustawie.

Sąd w pełni podzielił stanowisko wyrażone w skardze, że powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej.

Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany.

Zatem z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Ponadto należy zauważyć, iż udzielenie organowi kompetencji w przypadku stanowienia zamkniętego katalogu elementów oznacza, że ten katalog musi być ściśle uregulowany. W takich przypadkach ograniczona jest autonomia jednostek samorządu terytorialnego, gdyż zobligowane są do całościowego wypełnienia wymagań ustawodawcy.

Wskazać również należy, że uregulowanie § 15 ust. 2 statutu stanowiące, że w sprawach nieuregulowanych niniejszym statutem mają zastosowanie odpowiednie przepisy powszechnie obowiązujące jest niezgodne z art. 87 Konstytucji RP, bowiem narusza hierarchię źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Według tego przepisu źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.

Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przepisy rozdziału III Konstytucji RP wyraźnie wskazują hierarchę aktów prawnych. Trzeba więc wskazać, że przepis uchwały organu stanowiącego nie może wskazywać, że unormowania tego aktu mają pierwszeństwo przed przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Zapisu § 15 ust. 2 statutu nie da się pogodzić z obowiązującym hierarchicznym systemem źródeł prawa. Można przyjąć, biorąc pod uwagę konstrukcję powołanego § 15 ust. 2 statutu, że przepisy te miałyby uzupełnić ewentualną lukę powstałą w toku stosowania uregulowań statutu. Jednakże w takim przypadku uchwałodawca pomija zupełnie, że statut może być oparty na konkretnym upoważnieniu ustawowym nie mogąc wykraczać poza to upoważnienie.

Inaczej mówiąc statut władny jest normować tylko te materie do jakich upoważnienie znajduje się w akcie rangi wyższego rzędu. Nie przystawalność jego postanowień do określanych sytuacji faktycznych wymagałoby jego zmiany lub uchylenia, a nie odsyłania do innych przepisów prawa.

Zatem, należy podzielić pogląd, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może warunkować stosowania przepisów aktów normatywnych wyższego rzędu brakiem odpowiedniej regulacji w akcie normatywnym niższego rzędu. Oczywistą regułą nawiązującą do elementarnych zasad techniki prawodawczej jest dyrektywa, że przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 176/07, Lex nr 483238 oraz z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 673/12, internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że Rada Miejska zobowiązana była do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 13 ust. 2 ustawy bowiem kwestie te przez ustawodawcę zostały uznane za niezbędne dla prawidłowego prowadzenia działalności przez instytucję kultury.

Tym samym brak w statucie obligatoryjnych regulacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy istotne naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały.

Z tego powodu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd orzekł jak w pkt I wyroku.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś orzeczenie zawarte w pkt III wyroku znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.