Wyrok

Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na zarządzenie Wójta Gminy B. nr [...] z [...]. Zaskarżony akt wydano w sprawie powierzenia D.M. pełnienia obowiązków Dyrektora Biblioteki i Ośrodka Kultury w B. na podstawie art. 16a ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 87 ze zm.) [dalej: ustawa o działalności kulturalnej].

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Łódzki zarzucił zaskarżonemu zarządzeniu naruszenie powołanej powyżej normy prawnej, wskazując, że Wójt Gminy B. nie mógł powołać pełniącego obowiązki Dyrektora Biblioteki i Ośrodka Kultury i B. z uwagi na trwanie stosunku pracy Dyrektora tej instytucji - A.P. Dodatkowo Wojewoda podkreślił, że z uwagi na usprawiedliwioną nieobecność A.P. w jej imieniu obowiązki służbowe wykonuje upoważniony pracownik.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. wniósł o oddalenie skargi w całości, przedstawiając obszerną argumentację zmierzającą do zakwestionowania poprawności i przydatności upoważnienia udzielonego przez dyrektor A.P. w zakresie zastępowania pod jej nieobecność. Wójt zaakcentował, iż w usunięcia szeregu naruszeń prawa powszechnie obowiązującego z zakresu prawa pracy, finansów publicznych i rachunkowości był zmuszony do podjęcia działań zaradczych, zaś zaskarżony akt był nakierowany na konwalidację zaistniałych nieprawidłowości.

W toku postępowania przed sądem do akt sprawy wpłynęło pismo Wójta Gminy B. z 11 sierpnia 2025 roku, który wniósł o umorzenie toczącego się postępowania na podstawie 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a] wyjaśniając, że 22 lipca 2025 roku wydał zarządzenie nr [...] w sprawie odwołania D.M. ze stanowiska pełniącego obowiązki Dyrektora Biblioteki i Ośrodka Kultury w B. . Ponadto 1 sierpnia 2025 roku stosunek pracy dotychczasowej Dyrektor Biblioteki i Ośrodka Kultury w B. – A.P. - na mocy porozumienia stron - został rozwiązany, co skutkowało podjęciem zarządzenia Wójta Gminy B. nr [...] w sprawie zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy B. w sprawie odwołania Dyrektora Biblioteki i Ośrodka Kultury w B.

Wobec powyższych okoliczności organ zaznaczył, że zaskarżone zarządzenie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego z uwagi na jego uchylenie, co powoduje brak istnienia substratu zaskarżenia. Istotną okolicznością, na którą organ zwrócił uwagę, jest fakt, że na skutek rozwiązania stosunku pracy Dyrektora Biblioteki i Ośrodka Kultury w B. , a tym samym opróżnienia stanowiska, zdewaluowała się argumentacja prawna i faktyczna, będąca podstawą skargi. Jak dalej podkreślał organ zaskarżone zarządzenie nie może być zastosowane do sytuacji z okresu poprzedzającego jego podjęcie. W ocenie organu niniejsze postępowanie w ujęciu procesowym, na skutek zdarzeń powstałych po wniesieniu skargi, stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art.161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a.

W odpowiedzi na powyższe Wojewoda Łódzki przychylił się do wniosku o umorzenie postępowania. Ponadto podtrzymał wniosek o zasądzenie na jego rzecz kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik Wojewody Łódzkiego wskazała, że powołany na stanowisko dyrektora sprawował swoje funkcje w okresie od 1 lutego 2025 roku do 31 lipca 2025 roku, co oznacza, że zaskarżone zarządzenie wywołało skutki w sferze prawa. Wniosek organu o umorzenie postępowania pełnomocnik pozostawił do decyzji Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Zgodnie zustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym] uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Z kolei w myśl art. 93 wskazanej ustawy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W takiej sytuacji organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zaznaczenia tu wymaga, że stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia może nastąpić w dwóch odrębnych od siebie trybach - w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia) organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy (ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 61 § 4 k.p.a.).

Datą wszczęcia postępowania w sprawie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest data powiadomienia jednostki samorządu terytorialnego o tym fakcie. Przy czym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia) może zostać wszczęte jedynie w określonym terminie. Natomiast upływ terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powoduje wygaśnięcie kompetencji organu nadzoru do samodzielnego stwierdzenia nieważności uchwały. Wówczas Wojewoda może jedynie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Skarga ma ze swojej natury zapoczątkować spór sądowy co do zgodności z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy.

Powyższe nastąpiło w niniejszej sprawie, bowiem Wojewoda Łódzki utracił uprawnienie do samodzielnego stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia.

Dalej przypomnieć przede wszystkim należy, iż zgodnie z zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), organy władzy publicznej mają obowiązek działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że organy władzy publicznej obowiązuje zasada "co nie jest prawem dozwolone, jest zakazane", a zatem wolno im jedynie to, na co zezwalają przepisy prawa i mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia (W. Skrzydło, Konstytucja RP. Komentarz. Zakamycze 1999 r., s. 15).

Ponadto zauważenia wymaga, że zaskarżone zarządzenie jako podstawę prawną wskazuje w szczególnościustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 87 ze zm.) [dalej: ustawa o działalności kulturalnej], zgodnie z którym "Do czasu powołania dyrektora wyłonionego w trybie przepisów art. 15 lub art. 16 albo do czasu powierzenia zarządzania instytucją kultury osobie fizycznej lub prawnej w trybie przepisów art. 15a organizator może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora wyznaczonej osobie na okres nie dłuższy niż do końca sezonu artystycznego następującego po sezonie, w trakcie którego dyrektor został odwołany albo akt jego powołania wygasł - w przypadku instytucji artystycznej oraz na okres nie dłuższy niż rok - w przypadku instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna".

Z przywołanej normy nie wynika, aby powierzenie następowało na podstawie powołania. W konsekwencji więc jako zasadę należy przyjąć, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora instytucji kultury odbywać się będzie na podstawie umowy o pracę i skutkować nawiązaniem stosunku pracy, przy czym na czas określony. Zaakcentować tu również należy, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora instytucji kultury wyznaczonej osobie, na podstawie art. 16a ustawy o działalności kulturalnej ma charakter nadzwyczajny i jest dopuszczalne jedynie w przypadku, gdy stanowisko dyrektora instytucji kultury nie jest obsadzone, m.in. w wyniku skutecznego odwołania osoby dotychczas zajmującej to stanowisko (zob. przykładowo wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., II OSK 137/18).

Ta ostatnia konstatacja jest kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu, bowiem bez wątpienia z treści samego zaskarżonego aktu wynika już, że powierzenie D.M. obowiązków Dyrektora Biblioteki i Ośrodka Kultury w B. nastąpiło w związku z długotrwałą nieobecnością uprzednio powołanego Dyrektora i następuje do czasu zakończenia tej długotrwałej nieobecności. Zatem należy przyznać rację Wojewodzie Łódzkiemu, że możliwość zastosowania art. 16a ustawy o działalności kulturalnej, a w konsekwencji powierzenia obowiązków dyrektora instytucji kultury określonej osobie, możliwe jest jedynie w przypadku zwolnienia stanowiska dyrektora. Innymi słowy musi zaistnieć sytuacja wakatu na stanowisku dyrektora.

Zgodnie zustawy o działalności kulturalnej Dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu na własną prośbę. Przy czym stosownie do treści art. 15 ust. 1 i ust. 4 powoływanej ustawy Dyrektora instytucji kultury powołuje i odwołuje organizator. Na tle rozwiązań przewidzianych w Kodeksie pracy, w literaturze przyjmuje się, że stosunek pracy powstały z powołania może być rozwiązany na podstawie porozumienia stron oraz wypowiedziany przez pracownika lub rozwiązany przez niego bez wypowiedzenia.

Oświadczenie pracownika, mające na celu odejście z pracy, w praktyce często polega na złożeniu rezygnacji z zajmowanego stanowiska. Wpływ tego oświadczenia na stosunek pracy zależy od właściwego zrozumienia woli (zamiaru) pracownika w momencie jego składania. Jeżeli jednakże nic innego nie wynika z okoliczności, w jakich zostało złożone, zasad współżycia społecznego i ustalonych zwyczajów, to takie oświadczenie należy rozumieć jako wypowiedzenie stosunku pracy z powołania (zob. K. Jaśkowski (w:) E. Maniewska, K. Jaśkowski, Komentarz aktualizowany do Kodeksu pracy, LEX/el. 2025, art. 70).

Rezygnacja ze stanowiska w orzecznictwie jest uznawana, gdy zostanie przyjęta przez pracodawcę jako czynność prowadząca do rozwiązania stosunku pracy z powołania w postaci odwołania ze skutkiem takim, jak wypowiedzenie umowy. Innymi słowy, rezygnacja taka i jej przyjęcie powinno zostać potraktowane jako wniosek pracownika o odwołanie i jednocześnie odwołanie dokonane przez pracodawcę (zob. wyrok SN z 27 marca 2007 r., II PK 225/06).

W ocenie Sądu odwołanie ze stanowiska - o ile co innego nie wynika z oświadczeń stron - następuje z chwilą rozwiązania stosunku pracy na podstawie powołania. Skutek w postaci zwolnienia stanowiska (powstanie wakatu) ma zatem miejsce z upływem ostatniego dnia trwającej umowy o pracę.

W przedmiotowej sprawie rozwiązanie umowy o pracę dotychczasowego Dyrektora nastąpiło dopiero na mocy porozumienia stron ze skutkiem od 1 sierpnia 2025 roku. Bezspornie więc w dacie wydania zaskarżonego aktu nie było jeszcze wakatu na stanowisku dyrektora. Powyższe jest kluczową okolicznością przemawiającą za zasadnością skargi i jednocześnie świadczy o braku znaczenia prawnego argumentów Wójta Gminy B. w zakresie legalności upoważnienia udzielonego przez dotychczasową dyrektor do zastępowania pod jej nieobecność.

Odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania sądowego należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, iż zmiana lub uchylenie uchwały (zarządzenia) zaskarżonej do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała (zarządzenie) może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego moment wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W uchwale z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994 z 1, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę.

Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10 oraz 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10. Jest to spowodowane tym, że zaskarżony akt traci moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego (zawartego w ustawie bądź uchwale), natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną (zob. np. wyrok NSA z 25 maja 2021 r., III OSK 464/21). W związku z tym "utrata mocy" zaskarżonego zarządzenia od 22 lipca 2025 r. przewidziana w § 2 zarządzenia Wójta Gminy B. Nr [...] z [...] r. pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego zarządzenia.

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie natomiast do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Wobec faktu, iż zaskarżone zarządzenie wydano 31 stycznia 2025 r. - a więc przed upływem roku - sąd ma możliwość stwierdzenia jego nieważności.

Natomiast odnosząc się do argumentacji Wójta Gminy B. o działaniu w celu konwalidowania nieprawidłowości należy wyjaśnić, że pobudki jakimi kierował się organ wykonawczy pozostają poza zakresem badania legalności zaskarżonego aktu. Bowiem w myśl art. 85 ustawy o samorządzie gminnym - nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Stosownie do art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, nadzór nad samorządem terytorialnym może się opierać wyłącznie na kryterium zgodności z prawem. Przywołane normy nie przewidują kryterium celowości, gospodarności czy rzetelności jego działań, nawet w sferze wykonywania tzw. zadań zleconych administracji rządowej. Jednostkom samorządu terytorialnego przyznana została pełna samodzielność w wykonywaniu ich zadań uwarunkowana nienaruszaniem przepisów prawa (zob. B. Dolnicki (w:) M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, R. Marchaj, C. Martysz, A. Matan, T. Moll, A. Wierzbica, B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2021, art. 85).

W przedmiocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, na które składały się koszty zastępstwa procesowego strony skarżącej w kwocie 480 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe - orzeczono jak w sentencji wyroku.