Wyrok

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2023 r., VII SA/Wa 1443/23, w sprawie ze skargi T. Z. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej MKiDN) z dnia 28 kwietnia 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od MKiDN na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

MKiDN, będący organizatorem państwowej instytucji kultury - Muzeum Łazienki Królewskie w Warszawie, działając na podstawieustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (j.t. Dz.U. 2012.406) oraz art. 17 pkt 2, art. 134 oraz art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.), pismem z dnia 28 lutego 2017 r. odwołał T. Z. ze stanowiska dyrektora Muzeum Łazienki Królewskie z dniem 28 lutego 2017 r.

Pismem z 10 marca 2017 r. T. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zaskarżonym postanowieniem MKiDN na podstawie art. 8, art. 15 ust. 3 i 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 17 pkt 2 i art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. – stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skargę na to postanowienie wniósł T. Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił wniesioną skargę.

W opinii Sądu, zasadniczą kwestią w tej sprawie jest ocena czy pismo z dnia 27 lutego 2017 r. odwołujące skarżącego ze stanowiska dyrektora Muzeum Łazienki Królewskie, jest aktem administracyjnym, czy też - jak uważa MKiDN - wyłącznie czynnością materialno – techniczną z zakresu prawa pracy, podlegającą kontroli sądu powszechnego, tj. sądu pracy. Ocena ta przesądza o dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie.

Zdaniem Sądu należało w pełni podzielić w tym zakresie argumentację przedstawioną w skardze, co przesądza o przedmiotowej dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 10 marca 2017 r. złożonego przez skarżącego. Sąd przyjął pogląd orzecznictwa, że akt odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, podjęty na podstawieustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, jest odrębną od decyzji prawną formą działania organu administracji publicznej. Takiemu aktowi nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), ponieważ ma on charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł MKiDN, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że art. 134 k.p.a. nie ma zastosowania w sytuacji gdy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w stosunku do aktu niezaskarżalnego w administracyjnym toku instancji i w konsekwencji uchylenie z tego powodu postanowienia MKiDN stwierdzającego niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego w stosunku do pisma niebędącego decyzją administracyjną;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, uniemożliwiające ustalenie, które przepisy i w jakim zakresie Sąd uznał za naruszone w stopniu skutkującym uchyleniem postanowienia MKiDN;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania, w tym podstawy prawnej i trybu merytorycznego rozpoznania przez MKiDN wniosku T. Z. z 10 marca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego w I instancji wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego w I instancji kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Jak słusznie zaznaczył Sąd I instancji, zasadniczą kwestią w tej sprawie jest ocena czy pismo odwołujące skarżącego ze stanowiska dyrektora Muzeum Łazienki Królewskie jest aktem administracyjnym, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czy też – jak uważa MKiDN – wyłącznie czynnością materialno – techniczną z zakresu prawa pracy, podlegającą kontroli sądu powszechnego, tj. sądu pracy.

Przepisy art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. tej kwestii nie rozstrzygają, gdyż nie odnoszą się do tego, jaki jest charakter prawny pisma odwołującego daną osobę ze stanowiska dyrektora instytucji kultury.

Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

W myśl zaś art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Jeżeli zatem – jak uważa MKiDN – pismo tego organu z dnia 28 lutego 2017 r. jest wyłącznie czynnością materialno – techniczną z zakresu prawa pracy, podlegającą kontroli sądu powszechnego, to zaskarżone postanowienie nie naruszało art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

Jeżeli jednak – jak uznał Sąd I instancji – pismo z dnia 27 lutego 2017 r. to akt odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, podjęty na podstawieustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a więc akt administracyjny, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to zastosowanie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. przez organ było wadliwe.

Bez rozstrzygnięcia czym było pismo MKiDN z dnia 28 lutego 2017 r. nie jest możliwa ocena zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

Jeżeli natomiast chodzi o pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej dwa zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – przez niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, uniemożliwiające ustalenie, które przepisy i w jakim zakresie Sąd uznał za naruszone w stopniu skutkującym uchyleniem postanowienia MKiDN oraz przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania, w tym podstawy prawnej i trybu merytorycznego rozpoznania przez MKiDN wniosku T. Z. z 10 marca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy – to nie są one zasadne.

Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji, powołując się na wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., II OSK 2747/18, podał, że wskazane wyżej pismo stanowiło akt odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, podjęty na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a więc akt administracyjny, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W opinii zatem WSA organ naruszył art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, uznając, że sporządzone na jego podstawie pismo jest wyłącznie czynnością materialno – techniczną z zakresu prawa pracy, podlegającą kontroli sądu powszechnego, podczas gdy jest ono odrębną od decyzji prawną formą działania organu administracji publicznej, a więc aktem administracyjnym, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala zatem na ustalenie, które przepisy i w jakim zakresie Sąd uznał za naruszone w stopniu skutkującym uchyleniem postanowienia MKiDN.

Sąd I instancji zawarł też w motywach zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania, w tym podstawy prawnej i trybu merytorycznego rozpoznania przez MKiDN wniosku T. Z. z dnia 10 marca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro bowiem uznał, że pismo MKiDN z dnia 28 lutego 2017 r. jest aktem administracyjnym, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to tym samym wskazał, że pismo skarżącego w I instancji z dnia 10 marca 2017 r. powinno być rozpoznane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w tych okolicznościach nie tylko nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, ale też nie odniosły się do merytorycznej treści kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Stwierdzając zatem, że wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz że w skardze kasacyjnej nie wykazano, by WSA naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., zauważyć wypada, że problematyka charakteru prawnego odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury była już niejednokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślano, że brak jest powodów, dla których można byłoby przyjąć, że zarządzenie organu wykonawczego o odwołaniu ze stanowiska dyrektora instytucji kultury jest jedynie aktem z zakresu prawa pracy.

Zarówno bowiem akt powołania, jak i odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie bądź państwu i realizowanych za pomocą środków publicznych.

Podwójny charakter tych aktów nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej – instytucji kultury jako aktu o charakterze publicznoprawnym (por. np. wyroki NSA z 22 listopada 2017 r., II OSK 481/16, LEX nr 2431251; z 8 marca 2023 r., II OSK 2492/21, LEX nr 3559372).

W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.