Wyrok

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta D. z dnia [...]r. w sprawie powołania na stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora Pałacu Kultury [...] w D. jako niezgodnego zustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r., Nr 13, poz. 123 ze zm.) w związku z ust. 1 Rozdziału III Statutu Pałacu Kultury [...] przyjętego uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany statutu instytucji kultury pn. Pałac Kultury [...] oraz przyjęcia jednolitego tekstu statutu Pałacu Kultury [...] w D. (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 10, poz. 401 ze zm.).

W motywach rozstrzygnięcia podkreślono, że przedmiotowe Zarządzenie w istotny sposób narusza przepisy prawa. Stosownie bowiem do postanowieńustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Kandydata na dyrektora takiej placówki, stosownie do postanowień zamieszczonych w art. 16 ust. 1 powyższej ustawy można wyłonić w drodze konkursu.

Nadto podkreślono, że po myśli art. 13 ust. 2 pkt 3 powoływanej ustawy statut instytucji kultury określa organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania. Tym samym to postanowienia statutu danej jednostki powinny przesądzać o tym, czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje organizator w drodze konkursu czy też może to uczynić bez jego przeprowadzania. W dalszej części uzasadnienia organ nadzoru wskazał, że w rozdziale III ust. 1 załącznika nr 2 do statutu Pałacu Kultury [...] Rada Miejska postanowiła, że dyrektora Pałacu Kultury [...] powołuje Prezydent Miasta na czas określony lub nieokreślony po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Odwołanie następuje w tym samym trybie. Wyłonienie dyrektora następuje w drodze konkursu organizowanego przez Prezydenta Miasta zgodnie z regulaminem zatwierdzonym

Zarządzeniem tegoż Prezydenta. W świetle takich unormowań organ wykonawczy miasta zobowiązany był do zarządzenia konkursu na stanowisko dyrektora Pałacu Kultury [...] w D. Pismem z dnia 25 maja 2012 r. organ nadzoru wezwał organ wykonawczy miasta do przekazania całej dokumentacji dotyczącej powołania osoby na stanowisko dyrektora powyższej placówki kultury. Jak wynika z wyjaśnień złożonych przez Prezydenta Miasta D. przed powołaniem D.O. na stanowisko p.o. dyrektora przedmiotowej placówki nie przeprowadzono konkursu. Organ nadzoru zaakcentował, że unormowanie zamieszczone w statucie placówki kultury wiąże organ wykonawczy w zakresie obowiązującego trybu wyłaniania jej dyrektora. Podkreślić trzeba, że organ nadzoru uznał, iż wskazany tryb wyłaniania kandydata na dyrektora placówki kultury odnosi się również do osoby pełniącej taką funkcję.

W dalszej części uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru podkreślił, iż nie zgadza się ze stwierdzeniem zawartym w piśmie Prezydenta Miasta z dnia 5 czerwca 2012 r., iż powołanie dyrektora instytucji kultury na podstawie art. 15 ust. 1 przywoływanej powyżej ustawy jest czynnością z zakresu prawa pracy, co nie uzasadnia zastosowania w tym zakresie trybu nadzorczego. Na potwierdzenie trafności zajmowanego stanowiska organ nadzoru przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych potwierdzających przyjętą przez niego linię interpretacyjną. W konkluzji rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru podtrzymał stanowisko sprowadzające się do uznania, że zakwestionowane zarządzenie wydane zostało z istotnymi naruszeniami prawa uzasadniającymi usunięcie go z obrotu prawnego.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się gmina D., która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzucono organowi nadzoru naruszenie postanowień art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie aktu nadzoru z przekroczeniem kompetencji, jak również naruszenie art. 85 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie naruszenia prawa na podstawie nie obowiązujących w dniu wydania Zarządzenia przepisów prawa oraz naruszenie w związku zustawy o samorządzie gminnym polegającym na wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie wyznaczonego ustawą 30 – dniowego terminu, a także art. 93 ust. 3 powyższej ustawy poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienia prawnego.

W motywach skargi podkreślono, że organ nadzoru przekroczył swoje kompetencje, ponieważ Zarządzenie jest aktem kształtującym stosunek cywilno-prawny, a nie administracyjno-prawny. Podkreślono, że nazwanie aktu "zarządzeniem" nie przesądza o jego charakterze. Mocą wskazanego Zarządzenia zawiązany został stosunek pracy, którego źródłem jest powołanie do którego zastosowanie posiadają przepisy prawa pracy, a w szczególności art. 68 Kodeksu pracy. W tym przypadku Prezydent Miasta działa jako pracodawca, a nie jako organ administracji publicznej.

Na potwierdzenie postawionej tezy przywołano orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., jak również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2010 r. oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 października 2011 r. Nadto przywołano stanowisko doktryny prawa administracyjnego opowiadającej się za cywilnoprawnym charakterem zawiązania stosunku pracy z dyrektorem jednostki kultury.

W skardze zwrócono uwagę na fakt, że w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przewidziano dwie podstawy do powierzenia zarządzania placówką, a mianowicie powołanie dyrektora, czyli nawiązanie stosunku pracy (w związku z art. 15 ust. 7 powyższej ustawy iKodeksu pracy) oraz powierzenie zarządzania na podstawie umowy cywilnoprawnej art. 15a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Zdaniem skarżącej gminy obie podstawy zawiązania stosunku pracy mają źródło w prawie cywilnym, a nie administracyjnym, a tym samym w tym zakresie właściwość do wypowiedzenia się mają sądy powszechne, a nie organy nadzoru z wykorzystaniem przysługujących im instrumentów prawnych. W konkluzji tej części skargi podkreślono, że organ nadzoru nie dysponował uprawnieniem umożliwiającym mu wypowiedzenie się w sprawie.

W dalszej części skargi podkreślono, że organ nadzoru zastosował do sprawy nieobowiązujące przepisy prawa. Drugim zarzutem skierowanym pod adresem przedmiotowego zarządzenia uczyniono to, iż rozstrzygnięcie oparto o nieaktualne unormowania prawne. Zdaniem gminy organowi nadzoru umknęło, że w dniu wydania Zarządzenia statut przyjęty uchwałą Rady Miejskiej nr [...] w dniu [...]r. nie dotyczył obecnej jednostki kultury pod nazwą Pałac Kultury [...]. Podkreślono, że mocą uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie połączenia dwóch instytucji kultury: Pałacu Kultury [...] w D. i Domu Kultury w D. – [...], połączono wymienione jednostki i w następstwie tej czynności powstała nowa instytucja pod nazwą Pałac Kultury [...] w D. z nowym statutem.

Zdaniem gminy nie ulega wątpliwości, że z dniem 1 stycznia 2008 r. powstała nowa jednostka z nowym statutem – Pałac Kultury [...], która posiada statut nadany uchwałą z dnia [...]r. nr [...]. Okoliczność ta odgrywa w sprawie istotną rolę ponieważ organ nadzoru dokonał oceny prawidłowości spornego Zarządzenia w kontekście postanowień statutu z 2004 r., a nie nowego z 2007 r. Konsekwencją takiego stanu jest to, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest wadliwe, a organ nadzoru dopuścił się naruszenia postanowień art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Kolejnym zarzutem pod adresem wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego uczyniono to, że organ nadzoru naruszył przewidziany przepisami prawa termin 30 dni na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zdaniem skarżącej gminy Zarządzenie zostało organowi nadzoru doręczone w dniu 12 czerwca 2012 r., z kolei rozstrzygnięcie nadzorcze zostało stronie doręczone w dniu 16 lipca 2012 r., a zatem po upływie wskazanego terminu. W dalszej części zamieszczono rozważania dotyczące zasad doręczania pism i decyzji w postępowaniu administracyjnym, które w tym zakresie posiadają odpowiednie zastosowanie, a w szczególności zamieszczono stwierdzenie, że dla skuteczności dochowania terminu decydujące znaczenie posiada data doręczenia stronie owego aktu, a nie data widniejąca na dokumencie.

W konsekwencji zdaniem skarżącej gminy organ nadzoru dopuścił się naruszenia postanowień art. 91 ust. 1 oraz art. 93 ustawy o samorządzie gminnym. W końcowej części skargi odniesiono się do kwestii związanych z powołaniem D.O. na stanowisko pełniącego obowiązek Dyrektora Pałacu [...] w D. i podniesiono, że w tym zakresie Prezydent Miasta D. działał jako pracodawca, a nie jako organ administracji publicznej, nadto podniesiono, że skoro dana osoba powołana została jako pełniąca obowiązki, zatem nie zachodziła konieczność przeprowadzenia konkursu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i przywołał argumentację zamieszczoną w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów sformułowanych w skardze organ nadzoru podzielił zarzut gminy dotyczący odwołania się do niewłaściwego akt normatywnego, a mianowicie nieobowiązującej już uchwały Rady Miejskiej w D., jednakże od strony merytorycznej stanowisko organu nadzoru jest prawidłowe, ponieważ treść analizowanego przepisu jest identyczna w obu uchwałach.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przekroczenia przez organ nadzoru zakresu swoich kompetencji podkreślono, że takie stanowisko nie jest trafne i w przywołanym przez skarżącą gminę wyroku Trybunału Konstytucyjnego jednocześnie wskazano, że kwestie normowane art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym podlegają nadzorowi organu administracji publicznej i kontroli przez sądy administracyjne.

Nadto organ nadzoru podkreślił, że przywołane w skardze orzecznictwo dotyczące tego zagadnienia jest mu znane, jak również zauważono, że pogląd wyrażony w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jest odosobniony i po nim wydane były inne, w których zajęto odmienne stanowisko. Za bezzasadny uznano zarzut naruszenia 30 – dniowego terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem Wojewody [...] istotne znaczenie posiada data jego wydania, co w tym przypadku nastąpiło w dniu [...]r., a zatem w prawem przewidzianym terminie.

Pismem z dnia 19 października 2012 r. pełnomocnik miasta D. radca prawny Ł. Z. podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze, jak również ponownie podkreślił, że odniesienie kwestionowanego zarządzenia Prezydenta Miasta D. do nieobowiązującego aktu prawnego stanowi wadę, której nie da się konwalidować w ramach postępowania przed sądem administracyjnym. Nadto podtrzymano zarzut naruszenia terminu do sporządzenia i doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności odnieść należy się do wniosku sformułowanego w skardze, a zarzucającego organowi nadzoru brak kompetencji do stwierdzenia nieważności Zarządzenia Prezydenta Miasta o powołaniu do pełnienia obowiązków dyrektora Pałacu Kultury [...].

Zdaniem skarżącej gminy czynność ta podjęta została na podstawiei nast. Kodeksu pracy, a tym samym wyłączona jest właściwość organu nadzoru i podlega kognicji sądu powszechnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie wie o tym, że stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie jest dalekie od jednolitości, a przykładem jest postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2251/11 (Lex nr 1145094) mocą którego uznano, że sprawa powołania na dyrektora jednostki kultury ma charakter cywilnoprawny i nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Podniesionego zarzutu skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela.

W skardze zaprezentowano stanowisko, że w sprawie dotyczącej zatrudnienia lub zwolnienia dyrektora instytucji kultury następuje w drodze czynności o charakterze cywilnym, do której zastosowanie posiadają unormowania art. 68 – 72 Kodeksu pracy.

Za przyjęciem takiego stanowiska przemawiają argumenty sformułowane w skardze, jak również w przywołanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Równocześnie w polu widzenia należy miećustawy o samorządzie gminnym przewidujący wśród zadań organu wykonawczego gminy powoływanie i odwoływanie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych posiadający charakter unormowania generalnego, zatem jest ono wykorzystywane we wszystkich tych przypadkach, w których przepis szczególny nie stanowi inaczej.

Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ww związku z art. 15 ust. 7 przewiduje, że dyrektora instytucji kultury zatrudnia i zwalnia organizator, przy czym w sprawach dotyczących powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie zastosowanie mają przepisy art. 68 – 72 Kodeku pracy. Dostrzec należy, że przepisy przywołanej ustawy określają w tym zakresie kwestie związane z niezbędnością zasięgnięcia stanowiska określonych organów przed podjęciem stosownej decyzji.