Wyrok

Wyrokiem z 4 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Gminy Wrocław na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 17 grudnia 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 10 ust. 1 pkt 2 oraz § 11 załącznika do uchwały nr XVIII/353/15 Rady Miejskiej Wrocławia z 26 listopada 2015 r. w sprawie nadania statutu Miejskiej Bibliotece Publicznej we Wrocławiu.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Wrocławia została wydana na podstawieart. 40 ust. 2 pkt 2ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515) w związku zustawy z 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2012 r. poz. 642 oraz z 2013 r. poz. 829 – dalej jako "ustawa o bibliotekach").

Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym z 17 grudnia 2015 r. stwierdził nieważność § 10 ust. 1 pkt 2 oraz § 11 załącznika do uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z 26 listopada 2015 r. W uzasadnieniu podał, że uchwalenie § 10 ust. 1 pkt 2 oraz § 11 załącznika do uchwały nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 11 ust. 3 w związku z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach.

Zgodnie zustawy o bibliotekach, usługi bibliotek, których organizatorami są podmioty określone w art. 8 ust. 2, są ogólnie dostępne i bezpłatne, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis art. 14 ust. 2 ustawy o bibliotekach określa zamknięty katalog usług, za które biblioteki mogą pobierać opłaty. Wtej ustawy znajduje się zastrzeżenie, że wysokość opłat, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, nie może przekraczać kosztów wykonania usługi, a więc nie jest to działalność zarobkowa. Wymienione wyżej czynności, zgodnie z wolą ustawodawcy mogą być czynnościami odpłatnymi, z uwagi na ich charakter, przy jednoczesnym uwzględnieniu wskazanego zastrzeżenia zawartego w art. 14 ust. 3 ustawy o bibliotekach.

Wojewoda wskazał, że z treści powyższego artykułu wynika ponadto, że są to jedyne sytuacje, w których biblioteki mogą pobierać opłaty. Pozostała działalność prowadzona przez biblioteki musi być działalnością nieodpłatną, na co wskazuje także art. 14 ust. 1 ustawy i co wyklucza możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez tę jednostkę.

Z definicji pojęcia działalności gospodarczej, zawartej wart. 2ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.) wynika bowiem, że jej immanentną cechą jest zarobkowy charakter. Tymczasem przedmiot wymienionych w § 11 ust. 1 załącznika do uchwały działalności wskazuje, że dotyczą one działalności o charakterze działalności gospodarczej ukierunkowanej na chęć uzyskiwania zysku. W ocenie Wojewody, powyższe potwierdza również § 11 ust. 2 tego paragrafu, który wprost stanowi o wykorzystywaniu uzyskanych z działalności środków.

Według organu nadzoru, w odniesieniu do bibliotek nie znajdzie zastosowania art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 406 ze zm.), gdzie stwierdza się, że statut instytucji kultury może zawierać postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Przepis ten ma charakter normy ogólnej, dotyczącej wszystkich instytucji kultury.

Przepisy ustawy o bibliotekach wprowadzają w tym zakresie szczegółowe regulacje, dotyczące rodzaju i charakteru usług świadczonych przez biblioteki, dopuszczające odpłatność usług świadczonych przez biblioteki wyłącznie w sytuacjach wskazanych w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Tym samym z uwagi na fakt, że ustawa o bibliotekach zawiera wyczerpujące uregulowania dotyczące zakresu świadczonych usług przez biblioteki, natomiast art. 2 ustawy o bibliotekach stanowi, że w zakresie nieuregulowanym ustawą do bibliotek stosuje się odpowiednio przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w ocenie organu nadzoru zastosowanie art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w związku z art. 2 ustawy o bibliotekach nie jest możliwe.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia nieważności § 11 załącznika do uchwały wskazującego na zakres prowadzonej działalności przez bibliotekę jest również stwierdzenie nieważności § 10 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały. Zgodnie bowiem z tym przepisem uchwały, jednym ze źródeł finansowania biblioteki są przychody z najmu i dzierżawy składników majątkowych, a więc przychody uzyskiwane z działalności jaką Rada Miejska Wrocławia przewidziała w § 11 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały. Stwierdzenie nieważności § 11 załącznika do uchwały spowoduje bezprzedmiotowość § 10 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały. Pozostawienie tego przepisu uchwały w obrocie prawnym będzie stało w sprzeczności z charakterem przepisów aktu prawa miejscowego, które powinny być jasne, dookreślone i niebudzące jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego wniosła Gmina Wrocław.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że art. 4 ustawy o bibliotekach taksatywnie i ostatecznie określa zadania bibliotek. Stanowi w sposób wyczerpujący jaką działalnością zajmują się biblioteki. Ponadto w art. 4 ust. 1 wymienia się podstawowe zadania bibliotek, jednak otwarty w tym ustępie katalog spraw zamyka ust. 2 stwierdzeniem: "do zadań bibliotek może ponadto należeć...". W ocenie Sądu I instancji, z powołanego art. 4 ust. 2 wynika, że ponad obowiązkowymi zadaniami z art. 4 ust. 1, biblioteki mogą prowadzić działalność fakultatywną tylko w zakresie wskazanym w art. 4 ust. 2. Powyższy przepis zatem nie zezwala na prowadzenie innej działalności.

Zdaniem Sądu I instancji, powyższe stanowisko potwierdzaustawy o bibliotekach, który stanowi, że usługi bibliotek, których organizatorami są podmioty określone w art. 8 ust. 2, są ogólnie dostępne i bezpłatne, z zastrzeżeniem ust. 2. Biblioteka, której statut przyjęto zaskarżoną uchwałą została utworzona przez podmiot określony w art. 8 ust. 2 – jednostkę samorządu terytorialnego – a tym samym może pobierać opłaty tylko za usługi określone w ust. 2.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że powołany przez Gminę "art. 13 ust. 1 pkt 6" ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi, że statut na podstawie którego działają instytucje kultury (a taką jest również biblioteka) może zawierać postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza taką działalność prowadzić. Na wprowadzenie tego rodzaju przepisu nie pozwala jednak art. 2 ustawy o bibliotekach. Wynika z niego, że tylko w zakresie nieuregulowanym ustawą o bibliotekach stosuje się odpowiednio przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W ocenie Sądu I instancji, w ustawie o bibliotekach dokonano uregulowania omawianych kwestii (art. 4). Tym samym nie ma zastosowania w "art. 13 ust. 6" ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej.

Sąd I instancji podkreślił, że nie podziela odmiennego stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 46/13. Sąd I instancji uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Wrocław.

W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, , ii 3 ustawy o bibliotekach w związku z " art. 13 ust. 1 pkt 6 " ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że art. 4 ustawy o bibliotekach nie daje podstaw do prowadzenia innej działalności przez bibliotekę.

Zdaniem Sądu I instancji, jest to regulacja ustawowa taksatywnie ostatecznie określająca zadania bibliotek, a art. 2 ustawy o bibliotekach nie może mieć w związku z powyższym skutecznego odniesienia do "art. 13 ust. 1 pkt 6" ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Gmina wyjaśniła, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto odmienną wykładnię art. 4 i art. 2 ustawy o bibliotekach oraz uznano, że na podstawie "art. 13 ust. 1 pkt 6" o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej możliwe jest prowadzenie innej działalności niż określona przepisami art. 4 ustawy o bibliotekach, a także, że biblioteka może pobierać inne opłaty niż określone w art. 14 ust. 2 i ust. 3 ustawy o bibliotekach.

Po drugie, art. 4 w związku zi ust. 3 ustawy o bibliotekach przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zgodnie z art. 4 tej ustawy nie znajduje zastosowania "art. 13 ust. 1 pkt 6" ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej

Ponadto Gmina zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 1 § 1 i §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., obecnie Dz.U. 2016 r., poz. 1066), a także art. 184 Konstytucji RP, przez błędne oddalenie skargi.

W ocenie Gminy naruszenie to polegało na odstąpieniu przez Sąd I instancji od rozważenia przedstawionych przez Gminę argumentów dotyczących odpowiedniego zastosowania "art. 13 ust. 1 pkt 6" ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, również w świetle orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r. II OSK 1698/13, którego wytyczne w identycznej sprawie dotyczyły wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 18 kwietnia 2013 r.

Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia, z którego wynikałoby, dlaczego w świetle powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r. akt II OSK 1698/13, Sąd I instancji nie podzielił argumentów dotyczących możliwości odpowiedniego zastosowania do bibliotek "art. 13 ust. 1 pkt 6" ustawy z o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz, dlaczego nie zgadza się z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że biblioteka może dodatkowo prowadzić inną, niż wymieniona w art. 4 ustawy o bibliotekach działalność i czerpać z niej zyski, przy założeniu, że nie będzie ona kolidowała z realizacją podstawowych celów tej instytucji kulturalnej.

Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia, z którego wynikałoby, dlaczego Sąd I instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 17 grudnia 2015 r. jest zgodne z prawem.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi przez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego. Ponadto Gmina wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Gminy na rzecz Wojewody kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy zwrócić uwagę, że zarówno Sąd I instancji, jak i skarżąca Gmina w sposób omyłkowy odnoszą się do art. 13 ust. 1 pkt 6 oraz art. 13 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Przepis art. 13 ust. 1 tej ustawy nie dzieli się bowiem na punkty, a tego rodzaju podziału ustawodawca dokonał w art. 13 ust. 2. W świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdzie przepis ten został prawidłowo powołany, nie budzi wątpliwości, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły naruszeniaart. 13 ust. 2 pkt 6ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, stąd też zarzut ten podlegał rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Po drugie, zasadny jest zarzut błędnej wykładni w związku zi 3 ustawy o bibliotekach, polegającej na przyjęciu, że w świetle dyspozycji art. 4 ustawy o bibliotekach nie ma zastosowania w tej sprawie art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który to przepis zezwala na prowadzenie również innej działalności przez biblioteki, jeżeli nie będzie to w kolizji z celem jej utworzenia. Zasadny jest także zarzut kasacyjny, który podnosi błędną wykładnię z tej przyczyny art. 2 i art. 4 oraz art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o bibliotekach w związku z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

W świetleust. 1 i 2 ustawy o bibliotekach, do podstawowych zadań bibliotek należy gromadzenie, opracowywanie, przechowywanie i ochrona materiałów bibliotecznych, a także obsługa użytkowników, przede wszystkim udostępnianie zbiorów oraz prowadzenie działalności informacyjnej, zwłaszcza informowanie o zbiorach własnych, innych bibliotek, muzeów i ośrodków informacji naukowej, a także współdziałanie z archiwami w tym zakresie. Do zadań bibliotek może ponadto należeć prowadzenie działalności bibliograficznej, dokumentacyjnej, naukowo-badawczej, wydawniczej, edukacyjnej, popularyzatorskiej i instrukcyjno-metodycznej (art. 4 ust. 2 tej ustawy).

Przepisustawy o bibliotekach stanowi natomiast, że usługi bibliotek, których organizatorami są jednostki samorządu terytorialnego, są ogólnie dostępne i bezpłatne, jednak wyjątek w tym zakresie z woli ustawodawcy został przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy o bibliotekach, który określa sytuacje, kiedy opłaty mogą być pobierane. Z kolei art. 11 ust. 1 ustawy o bibliotekach stanowi jedynie, że biblioteka stanowiąca samodzielną jednostkę organizacyjną działa na podstawie aktu o utworzeniu biblioteki oraz statutu nadanego przez organizatora. Statut biblioteki powinien w szczególności określać, cele i zadania biblioteki, organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów, nazwę jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki - w odniesieniu do biblioteki wchodzącej w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej, a także źródła finansowania działalności biblioteki (ustawy o bibliotekach).

Natomiast dyspozycja art. 2 ustawy o bibliotekach jednoznacznie stanowi, że do spraw nieuregulowanych ustawą o bibliotekach stosuje się odpowiednio przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Powyższe odesłanie świadczy o woli ustawodawcy rozszerzenia zakresu przedmiotowego działalności prowadzonej przez biblioteki. Jest to bowiem niewątpliwie jedna z ustawowych form organizacyjnych działalności kulturalnej, której celem jest również tworzenie, upowszechnianie i o ochrona kultury. Forma jak i zakres tej działalności w powyższej ustawie nie zostały ograniczone.

Natomiast brak regulacji w ustawie o bibliotekach prowadzenia działalności gospodarczej umożliwia odpowiednie zastosowanie w tym przypadku przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Ponadto w art. 3 ust. 2 tej ustawy zastrzeżono tylko, że nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu odrębnych przepisów działalność kulturalna określona w art. 1 ust. 1. Dlatego też, przy założeniu, że zamierzona działalność nie będzie stanowiła działalności kulturalnej, a contrario możliwym jest prowadzenie działalności gospodarczej przez instytucje kultury taką jak biblioteka, przy czym działalność taką powinien regulować statut tego rodzaju jednostki.

Zgodnie bowiem zart. 13 ust. 2 pkt 6ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, statut instytucji kultury, a więc również biblioteki, powinien regulować prowadzenie działalności innej niż kulturalna, jeżeli oczywiści instytucja taka zamierza prowadzić tego rodzaju działalność. Dlatego też ograniczenia dotyczące prowadzenia przez bibliotekę działalności gospodarczej nie wprowadzają przepisy art. 4 w związku z art. 14 ust. 1-3 ustawy o bibliotekach, które w sytuacji prowadzenia przez bibliotekę działalności regulowanej przepisami tej ustawy zezwalają na pobór opłat tylko w określonych sytuacjach.

Tego rodzaju wykładnia nie bierze pod uwagę, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie o bibliotekach, działalność biblioteki jako forma działalności kulturalnej podlega regulacjom stosowanych odpowiednio przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Pozwala to na przyjęcie stanowiska, że biblioteka może dodatkowo prowadzić działalność inną niż ujęta w art. 4 ustawy o bibliotekach i czerpać z niej zyski, oczywiście przy założeniu, że nie będzie ona w kolizji z realizacją podstawowych celów tej instytucji kultury.

W tej sytuacji brak więc było przesłanek do stwierdzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego rozstrzygnięciem nadzorczym z 17 grudnia 2015 r. nieważności § 10 ust. 1 pkt 2 oraz § 11 załącznika do uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z 26 listopada 2015 r. z powodu naruszenia art. 11 ust. 3 w związku z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o bibliotekach. Wynika to z tego, że instytucja kultury może dodatkowo prowadzić działalność inną niż działalność kulturalną, która stanowi jej istotę, czyli może to być działalność gospodarcza, a o rodzaju i zakresie tej innej działalności przesądza statut danej instytucji kultury, oczywiście przy założeniu, że nie będzie ona kolidować z realizacją ustawowych i podstawowych celów takiej biblioteki jako instytucji kultury.

Po trzecie, skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w tej sprawie podziela dotychczasową linię orzeczniczą wyrażoną w tym zakresie w wyroku tego Sądu z 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1698/13, publ. ONSAiWSA z 2015 r., nr 4, poz. 80.

Ponadto uzasadnienie Sądu I instancji, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne, zawiera bledną podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 151 p.p.s.a.) oraz błędne jej wyjaśnienie będące skutkiem nieprawidłowej wykładni zastosowanych w tej sprawie przepisów art. 2, art. 4 jak i art. 11 ust. 1 i 3 oraz art. 14 ust. 2 i 3 ustawy o bibliotekach w związku z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Z tych względów, uznając zarzuty kasacyjne za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 148 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.