Wyrok

2) zakres działalności;

3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;

4) określenie źródeł finansowania;

5) zasady dokonywania zmian statutowych;

6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście zarzutów skargi Sąd ocenił, że:

1. Nietrafiony jest zarzut zawarty w pkt I petitum skargi dotyczący przekroczenia przez skarżony organ upoważnienia ustawowego zawartego wustawy o działalności kulturalnej poprzez uchwalenie w § 4 ust. 3 Statutu, że Biblioteka, w granicach przewidzianych przez przepisy regulujące działalność instytucji kultury, może podejmować zadania niewymienione w ust. 2 tego przepisu, gdy służą zaspokajaniu potrzeb mieszkańców lub zmierzają do promocji miasta i gminy Daleszyce.

Nie można zgodzić się ze skarżącym, że w zapisie tym ustanowiono katalog otwarty innych zadań dających możliwość wykorzystania samorządowej instytucji kultury do prowadzenia działań w ogóle niezwiązanych z celem w jakim powstała. Rację ma organ w odpowiedzi na skargę, że zapis ten zawiera wyraźne ograniczenie, bowiem wszelkie podejmowane przez Bibliotekę zadania muszą mieścić się w granicach prawa regulującego działalność instytucji kultury. Tak więc muszą one dotyczyć działalności stricte kulturalnej i nie mogą to być działania nieograniczone przedmiotowo, nawet jeżeli służą zaspokajaniu potrzeb mieszkańców lub zmierzają do promocji miasta i gminy Daleszyce.

Zawarte w § 4 ust. 3 Statutu sformułowanie "w granicach przewidzianych przez przepisy regulujące działalność instytucji kultury" nie pozostawia wątpliwości, że zakres tej działalności musi się mieścić w granicach zakreślonych przepisami ustawy o działalności kulturalnej oraz ustawy o bibliotekach, bo to właśnie te przepisy regulują działalność instytucji kultury. Do określenia takiego zakresu zadań Biblioteki organ miał podstawę w art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy o bibliotekach, czego skarżący nie dostrzegł (por. także wyrok WSA w Kielcach z 29 kwietnia 2025 r. II SA/Ke 54/25, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie htpps://cbois.nsa.gov.pl; dalej CBOIS).

2. Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut podniesiony w pkt II petitum skargi dotyczący § 6 ust. 4 Statutu, w którym wskazano, że Burmistrz jest zwierzchnikiem służbowym Dyrektora oraz wykonuje wobec niego czynności z zakresu prawa pracy. Zarzut ten organ uznał zresztą za zasadny.

Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wymienia biblioteki jako jedną z form organizacyjnych działalności kulturalnej (art. 2), która gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania (art. 27).

Z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora uzyskuje osobowość prawną, co wynika z art. 14 tej ustawy. Dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 17). Miejsko Gminna Biblioteka Publiczna w Daleszycach jest zatem samorządową instytucją kultury, którą zarządza Dyrektor, a nie gminną jednostką organizacyjną.

Żaden z przepisów ustawy o działalności kulturalnej czy ustawy o bibliotekach nie przyznaje organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji nadzorczych w odniesieniu do posiadającej osobowość prawną biblioteki będącej instytucją kultury. Burmistrz nie jest bezpośrednim przełożonym (zwierzchnikiem służbowym) w stosunku do Dyrektora Biblioteki. Zasadnie więc zarzucił Prokurator, że przepis § 6 ust. 4 Statutu wykracza poza delegację ustawową i daje organowi wykonawczemu kompetencje nieprzewidziane w żadnej z ustaw, co niewątpliwie stanowi istotne naruszenie prawa (zob. przykładowo wyrok WSA w Kielcach z 3 grudnia 2025 r., II SA/Ke 557/25, dostępny w CBOIS).

3. Niezasadny okazał się zarzut z pkt III petitum skargi, że niewskazanie w Statucie organu doradczego Miejsko Gminnej Biblioteki Publicznej w Daleszycach stanowi o niedopełnieniu wymogu ustawowego określonego wustawy o działalności kulturalnej. Słusznie organ uchwałodawczy w odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę na treść art. 15 ustawy o bibliotekach, zgodnie z którym przy bibliotece może działać rada biblioteczna lub inny organ o charakterze doradczym i opiniodawczym, na zasadach określonych w statucie. Powołany przepis ustawy o bibliotekach posługując się sformułowaniem "może" nie wskazuje na obowiązek powołania organu doradczego w instytucji kultury jaką jest biblioteka, ale jedynie na taką możliwość. Tym samym braku ustanowienia takiego organu w kontrolowanym Statucie nie można uznać za istotne naruszenie prawa.

Podkreślić jednocześnie trzeba, że art. 2 ustawy o bibliotekach stanowi, że jedynie w zakresie nieuregulowanym tą ustawą stosuje się do bibliotek odpowiednio przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Skoro zgodnie z art. 15 ustawy o bibliotekach przy bibliotece może, ale nie musi działać organ doradczy, to art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej nie będzie miał zastosowania.

4. Z kolei na uwzględnienie zasługuje - co przyznaje również skarżony organ - zarzut istotnego naruszeniaustawy o bibliotekach w zw. zustawy o działalności kulturalnej. Oba przepisy nakazują, aby w statucie biblioteki określone zostały źródła jej finansowania. W § 10 ust. 3 kontrolowanego Statutu w pięciu tiretach wskazano różne źródła finansowania Biblioteki, w tym "inne źródła", co uznać należy za regulację istotnie naruszającą prawo.

Pogląd o braku podstaw do wprowadzenia otwartego katalogu źródeł finansowania instytucji kultury został wyrażony w orzecznictwie i Sąd akceptuje to stanowisko. Trzeba zgodzić się z uzasadnieniem między innymi wyroku WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 117/24 (dostępnym w CBOIS), w którym stwierdzono, że skoro ustawodawca wymaga od prawodawcy miejscowego określenia źródeł finansowania instytucji kultury, to prawodawca ten nie może - poprzez użycie sformułowania o finansowaniu działalności biblioteki z "innych źródeł" - pozostawić otwartego katalogu źródeł finansowania.

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma możliwości przekazania kompetencji do określania dalszych źródeł finansowania instytucji kultury innemu podmiotowi. Użycie zwrotu "innych źródeł" sprawia, że katalog wskazujący źródła finansowania ma charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest finansowanie Biblioteki w zakresie nieprzewidzianym w uchwale i inny organ niż rada gminy, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł doprecyzować nieprzewidziane przez uchwałę źródła finansowania. Tymczasem z art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy wynika, że wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do ich określenia. Słuszny jest więc wniosek, że Rada Miejska w Daleszycach w § 10 ust. 3 tiret piąte Statutu, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, przekazała innemu podmiotowi kompetencję do dookreślenia źródeł finansowania Biblioteki i tym samym w sposób istotny naruszyła prawo.

5. Jeśli chodzi o zarzut zawarty w pkt V petitum skargi stwierdzić należy, że postanowienia zaskarżonego Statutu nie wypełniają delegacji ustawowej zawartej w art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach, co stanowi o istotnym naruszeniu tego przepisu - z czym zgadza się również organ w odpowiedzi na skargę. W powołanym przepisie ustawodawca wymaga, aby to statut określał "organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów". Tymczasem w § 9 ust. 3 Statutu postanowiono, że szczegółową organizację wewnętrzną Biblioteki oraz zakres działalności poszczególnych komórek określa Regulamin Organizacyjny.

W treści § 15 ust. 1 Statutu wskazano zaś, że Regulamin Organizacyjny nadawany jest przez Dyrektora, po zasięgnięciu opinii Organizatora oraz opinii działających w Bibliotece organizacji zawodowych. Z przyjętych przez uchwałodawcę lokalnego postanowień wprost wynika, że kwestie dotyczące organizacji biblioteki zostały skierowane do uregulowania poza statutem, co istotnie narusza art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach. Postanowienia zawarte w Regulaminie Organizacyjnym nadawanym przez Dyrektora, o jakim mowa w § 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały, winny znaleźć się bowiem w Statucie Biblioteki.

Co prawda Statut zawiera Rozdział 3 zatytułowany "Organizacja i zarządzanie Biblioteką", jednak treść przywołanego wyżej § 9 ust. 3 wskazuje na to, że regulacje te nie są kompletne, skoro miałyby zostać określone w Regulaminie Organizacyjnym nadawanym przez Dyrektora. Ponadto, w § 2 ust. 3 Statutu zapisano, że Biblioteka posiada na terenie Gminy Daleszyce dwie filie w miejscowościach Szczecno oraz Suków, jednak nie wskazano, jaki jest zakres działania tych filii, czego wymaga art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach.

Stosownie do treściustawy o bibliotekach, regulamin nadany przez dyrektora (kierownika) określa zasady i warunki korzystania z biblioteki.

W świetle tego przepisu oraz treści delegacji ustawowej zawartej w art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach, nie ma podstaw do zastosowania w omawianym zakresie postanowień art. 13 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej, zgodnie z którym organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców.

W § 9 ust. 2 Statutu przyjęto, że "Zasady i warunki korzystania z Biblioteki określa Regulamin Biblioteki nadany przez Dyrektora", co odpowiada treści art. 14 ust. 4 ustawy o bibliotekach. Przepis o takiej samej treści normatywnej zawiera również § 15 ust. 2 Statutu i w tym zakresie rację ma Prokurator, że powielanie przepisów o takim samym brzmieniu nie stanowi dobrej praktyki legislacyjnej.

Istotą omawianego zarzutu jest natomiast to, że kontrolowany Statut nie wypełnia delegacji ustawowej z art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach, gdyż kwestie związane z organizacją biblioteki nie zostały ujęte w Statucie, tylko odesłane do Regulaminu Organizacyjnego nadawanego przez Dyrektora.

To właśnie ostatnie omawiane naruszenie o charakterze istotnym, polegające na braku wypełnienia delegacji ustawowej, powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wyeliminowanie z obrotu prawnego pozostałych omówionych wyżej przepisów Statutu, co do których zarzuty Prokuratora okazały się zasadne, byłoby wprawdzie możliwe – bez naruszenia integralności zaskarżonej uchwały, jednak naruszenie, o jakim mowa w pkt V petitum skargi, uniemożliwia Sądowi takie rozstrzygnięcie.

Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podlega stwierdzeniu nieważności bez względu na datę jej podjęcia, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g.

Sąd nie odniósł się do zarzutów naruszenia przepisów "rozporządzenia", gdyż skarżący Prokurator nie wskazał, o jakie rozporządzenie chodzi.