Wyrok

Rada Miejska w Wilamowicach działając na podstawieart. 18 ust. 1ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609) orazart. 9 iart. 13 ust. 1i 2 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu o prowadzeniu działalności kulturalnej w związku z art. 4, art. 5 i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 2022 r., poz. 385) podjęła w dniu 15 kwietnia 2024 r. uchwałę nr LXXIII/560/24 w sprawie nadania statutu Muzeum Kultury Wilamowickiej w Wilamowicach (w organizacji). Tekst Statutu został przyjęty przez wspomniany organ jako załącznik do uchwały.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda Śląski (dalej jako skarżący organ) domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, jako sprzecznej zi ust. 4 ustawy o muzeach oraz z art. 7 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wspomnianyustawy o muzeach wskazuje elementy, które powinny zostać zawarte w statucie muzeum i wymienia wśród nich między innymi: określenie zakresu działania (pkt 2) oraz określenie organu zarządzającego i nadzorującego, a także organów doradczych i sposobu ich powoływania (pkt 4).

Wojewoda przyznał, że w świetlepowołanej ustawy, pierwszy statut muzeum i statut muzeum w organizacji zawiera postanowienia regulujące proces organizowania muzeum i obowiązuje do czasu jego zakończenia, z kolei z mocy ust. 4 tego przepisu, po dniu zakończenia organizowania muzeum nadaje się mu statut zgodny z ust. 2.

Podkreślił jednak, że z treści wskazanych unormowań nie można wywodzić, jakoby statut muzeum w organizacji nie musiał spełniać wymogów wynikających z ust. 2, lecz należy je rozumieć tak, że poza elementami wymienionymi w tym ostatnim przepisie powinien zawierać dodatkowo postanowienia dotyczące procesu organizacji.

W tym miejscu skarżący organ podkreślił, że kwestionowana uchwała nie reguluje należycie materii wynikającej zustawy o muzeach albowiem nie zamieszczono w niej żadnych postanowień dotyczących organów doradczych, ani nie sprecyzowano sposobu powołania organów zarządzających.

W jej § 10 ust. 1 określono wprawdzie, że "Muzeum jest zarządzane przez Dyrektora Muzeum zwanego dalej Dyrektorem, którego powołuje i odwołuje organizator, w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej", co jednak nie może być uznane za wystarczające, gdyż ta ostatnia ustawa w art. 15 ust. 1, 15a i 16 ust. 1 wskazuje trzy alternatywne sposoby powołania dyrektora, spośród których konieczne jest dokonanie wyboru, o czym winny rozstrzygać zapisy statutu.

Nadto skarżący organ wskazał na niezgodność co do określenia przedmiotu działania placówki pomiędzy zapisami statutu, który w § 6 określa, że jest nim "gromadzenie, trwała ochrona i udostępnianie zbiorów materialnego i niematerialnego dziedzictwa kulturowego, w szczególności związanych z historią i dziedzictwem historycznym grupy etnicznej Wilamowian na obszarze gminy Wilamowice oraz pogranicza śląsko-małopolskiego, a § 2 wcześniejszej uchwały nr LXXII/557/24 z 27 marca 2024 r. w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury pod nazwą Muzeum Kultury Wilamowskiej w Wilamowicach, gdzie wskazano, że przedmiot ten obejmuje:

1) gromadzenie i trwałą ochronę dóbr naturalnego i kulturalnego dziedzictwa ludzkości o charakterze materialnym i niematerialnym, w szczególności związanych z historią i dziedzictwem historycznym grupy etnicznej Wilamowian, ich języka i kultury, miejscowości położonych na obszarze gminy Wilamowice oraz pogranicza śląsko-małopolskiego;

2) informowanie o wartościach i treściach gromadzonych zbiorów oraz umożliwienie korzystania z tych zbiorów;

3) upowszechnianie podstawowej wiedzy z zakresu historii, kultury i języka Wilamowian oraz upowszechnianie wyników badań;

4) działalność rewitalizacyjną na rzecz kultury wilamowskiej;

5) kształtowanie wrażliwości poznawczej i estetycznej".

Skarżący organ zwrócił uwagę, że powyższa rozbieżność została dostrzeżona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w ramach procedury uzgadniania uchwały i pozostaje ona w sprzeczności z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o muzeach, jako że przedmiot działalność określony w statucie muzeum powinien być zgodny z tym, który określono w akcie jego utworzenia ponieważ uchwała powołująca do życia instytucję kultury jest podstawą do podejmowania dalszych aktów dotyczących jej funkcjonowania.

Niezależnie od powyższego Wojewoda wywiódł, że niektóre postanowienia zaskarżonego statutu, a mianowicie § 9, § 11, § 12 ust. 1 i 2, § 14 ust. 1, § 17 i § 19 są pozbawione cechy normatywności, gdyż nie dookreślają materii, o której mowa w ar. 6 ust. 2 ustawy o muzeach a jedynie informują o obowiązującym prawie odwołując się do poszczególnych uregulowań ustaw: o muzeach oraz o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej albo stanowią powtórzenie treści przepisów tych ustaw, tymczasem w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego będąca aktem prawa miejscowego nie może sprowadzać się do biuletynu informującego o powszechnie obowiązujących przepisach prawa, gdyż przekracza to zakres delegacji ustawowej i stanowi nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w zakres kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy. W ocenie skarżącego organu wszystkie powyższe uchybienia mają charakter wad kwalifikowanych, stanowią istotne naruszenia prawa i powodują konieczność stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Wilamowic wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty i wnioski sformułowane przez Wojewodę Śląskiego nie mają uzasadnionych podstaw. Podkreślił, że wymogi określone wart. 6 ust. 2ustawy o muzeach odnoszą się do statutu muzeum, natomiast nie dotyczą statutu muzeum w organizacji, który powinien zawierać jedynie elementy wskazane w ust. 3 powołanego przepisu i w tym zakresie tylko w sposób ogólny regulować proces organizowania takiej placówki.

Nadto, w świetle art. 4 cytowanej ustawy, który w sprawach w niej nieuregulowanych odsyła do przepisów ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, do statutu muzeum w organizacji powinien mieć zastosowanieart. 13 ust. 2tego ostatniego aktu.

Równocześnie zaznaczono, że projekt spornego statutu odpowiada wzorom opublikowanym przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i został zaakceptowany w ramach uzgodnień dokonanych z tym Ministrem na podstawieustawy o muzeach, w toku których konsultowano treść zapisów dotyczących przedmiotu działalności oraz powoływania dyrektora i w efekcie uwzględniono uwagi tego Ministra dodatkowo wyjaśniając mu, że na etapie organizacji muzeum nie przewiduje się funkcjonowania organów doradczych.

Nadto zwrócono uwagę, że treść kwestionowanego w skardze § 6 statutu - zawierającego określenie przedmiotu działalności - stanowi skutek zmiany w projekcie tego statutu dokonanej celem dostosowana do uwag zgłoszonych przez organ uzgadniający, a przede wszystkim, wbrew twierdzeniom skarżącego organu, nie koliduje ona z postanowieniami § 2 pkt 1 wcześniejszej uchwały z 27 marca 2024 r. w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury pod nazwą "Muzeum Kultury Wilamowickiej" albowiem przedmiot działalności muzeum w organizacji może być węższy od przedmiotu działania muzeum, jako że obejmuje jedynie działania podejmowane w zakresie procesu organizowania i obowiązuje do czasu jego zakończenia.

Dodatkowo wyjaśniono, że sporna placówka była organizowana w ramach projektu, którego operatorem był Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie umowy finansowej nr [...], zaś otrzymanie dofinansowania w tym zakresie było uwarunkowane powołaniem w określonym terminie dyrektora i zatrudnieniem dwóch pracowników w związku z czym, zmierzając do przyspieszenia tego procesu, w statucie nie przewidziano powołania dyrektora w drodze konkursu, a skoroart. 15a ust. 1o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi nie o dyrektorze lecz o zarządcy, treść § 10 ust. 1 Statutu nie powinna budzić wątpliwości, że wolą organizatora jest powołanie go na podstawie art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze cytowanej ustawy (czyli po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w muzeum oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez tę instytucję kultury), co ma potwierdzenie w pierwotnej treści projektu statutu, którą następnie zmieniono w toku uzgodnień, jak również w zastosowanym faktycznie trybie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie.

Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 3 § 2 wskazanej regulacji, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także na inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z art. 147 § 1 powołanej ustawy wynika natomiast, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznacza art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego przesłanką jest tu sprzeczność takiego aktu z prawem.

Przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę Śląskiego jest uchwała Rady Miejskiej w Wilamowicach z 15 kwietnia 2024 r. w sprawie nadania statutu Muzeum Kultury Wilamowskiej w Wilamowicach (w organizacji).

Dokonując oceny legalności tego aktu w pierwszej kolejności przyjdzie wyjaśnić, że stosownie do treściart. 9 ust. 1ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym.

Zgodnie przy tym zart. 9 ust. 2powołanej regulacji, prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Artykułcytowanej ustawy stanowi, że instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora.

W odniesieniu do instytucji kultury będących muzeami, kwestie dotyczące ich organizacji i zasad funkcjonowania uregulowane zostały w ustawie 21 listopada 1996 r. o muzeach, której przepisy stanowią lex specialis względem uregulowań powyższej ustawy z 25 października 1991 r.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 wskazanej ustawy z 21 listopada 1996 r., muzea mogą być tworzone przez ministrów i kierowników urzędów centralnych, jednostki samorządu terytorialnego, osoby fizyczne, osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, zaś z mocy jejmuzeum działa na podstawie statutu nadanego przez ten podmiot w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, z zastrzeżeniem ust. 5. Zagadnienia związane ze statutem muzeum uregulowano wpowołanej ustawy.

W rozpoznanej sprawie istotne znaczenie ma przy tym wykładnia art. 6 ust. 3 i 4 ustawy o muzeach. Stanowią one, że pierwszy statut nadany muzeum, statut muzeum w organizacji, zawiera postanowienia regulujące proces organizowania muzeum i obowiązuje do czasu jego zakończenia (ust. 3) oraz, że po dniu zakończenia organizowania muzeum nadaje się muzeum statut zgodnie z wymogami określonymi w art. 6 ust. 2 (ust. 4).

Zdaniem Sądu, brzmienie tych przepisów prowadzi do konkluzji, że ustawodawca wprowadził wyraźne zróżnicowanie pomiędzy statutem muzeum już w pełni ukonstytuowanego i funkcjonującego w sposób regularny a statutem muzeum będącego w fazie organizacji, czyli na etapie wstępnym, w ramach którego dopiero przygotowuje się do rozpoczęcia takiej działalności.

Podobne stanowisko znalazło wyraz w wyroku WSA w Łodzi z 6 marca 2024 r. (sygn. akt II SA/Łd 31/24, publ. Lex nr 3696454), przy czym wypada dodać, że wspomniane zróżnicowanie znajduje pełne uzasadnienie w odmiennym charakterze funkcjonowania muzeum na tych dwóch etapach. Warto zaakcentować, że statut wskazany w art. 6 ust. 3 ustawy o muzeach ma charakter przejściowy, gdyż ust. 4 tego przepisu obliguje właściwy organ - po zakończeniu organizacji muzeum - do nadania mu statutu docelowego określając równocześnie, ze dopiero ten ostatni akt powinien zachowywać wymogi wskazane w ust. 2 czyli zawierać wymienione tam niezbędne elementy.

Przyjęta przez skarżący organ wykładnia powyższych unormowań nie zasługuje na akceptację. Jeżeli bowiem intencją ustawodawcy byłoby - tak jak wywodzi ów organ - aby statut muzeum w organizacji zawierał wszystkie elementy wymienione w ust. 2, wówczas w treści art. 6 ust. 3 wskazano by, że powinien on zawierać postanowienia regulujące proces organizowania "także", "nadto" lub "poza wymogami określonymi w ust. 2".

Mając na uwadze powyższe przyjdzie podnieść, że do statutu muzeum w organizacji ma zastosowanie jedynie art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o muzeach, a skoro formułuje on w sposób bardzo ogólny wymóg zawarcia w tym akcie "postanowień regulujących proces organizowania muzeum", to z mocy art. 4 tej ustawy - odsyłającego w sprawach w niej nieuregulowanych do ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - do statutu tego rodzaju placówki ma zastosowanie art. 13 ust. 2 tej ostatniej ustawy.

Jakkolwiek zatem chybiony jest podnoszony w skardze zarzut naruszeniai 4, gdyż, jak wyjaśniono powyżej, nie mają one zastosowania do spornej placówki, będącej muzeum w organizacji, to kwestionowana przez Wojewodę uchwała jest wadliwa w aspekcie art. 13 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, gdyż także ta norma, mająca zasadniczo podobne brzmienie doart. 6 ust. 2ustawy o muzeach, obliguje (w ust. 3) do wskazania w statucie organów zarządzających i doradczych oraz sposobu ich powoływania.

Zaskarżony statut nie określa mianowicie w sposób jasny i jednoznaczny trybu wyboru dyrektora Muzeum Kultury Wilamowskiej w Wilamowicach, gdyż, jak zasadnie zwrócił uwagę skarżący organ, w § 10 ust. 1 tej uchwały wskazano ogólnikowo, że dyrektora powołuje i odwołuje organizator "w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej", podczas gdy ustawa ta przewiduje w niniejszym zakresie dwa rozwiązania.

Po pierwsze, chodzi o tryb wskazany w, gdzie dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję.

Po drugie zaś - o sposób określony w, zgodnie z którym kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 2. Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej określa więc dwa różne tryby powoływania dyrektora a w takiej sytuacji nie budzi wątpliwości, że statut instytucji kultury powinien precyzować, który z tych trybów ma zastosowanie (por. wyrok NSA z 1 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 754/21, publ. LEX nr 3354772 oraz wyrok WSA w Łodzi z 13 września 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 402/24, publ. Lex nr 3758617).

Brak takiego doprecyzowania koliduje z powołanymustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a równocześnie z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 ustawy zasadniczej, z której wynika, by akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu, co oznacza, że nie tylko nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia, lecz także, że musi w pełni i zgodnie z prawem je realizować.

W tym kontekście bez znaczenia pozostaje akcentowana w odpowiedzi na skargę intencja organu stanowiącego poprzedzająca uchwalenie statutu, zmierzająca do wyboru jednego z powyższych trybów (określonego w art. 15 ust. 1 powyższej ustawy), jak również późniejsza faktyczna realizacja tego zamiaru, skoro wbrew wyraźnemu wymogowi wynikającemu z art. 13 ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy, wybór ten nie znalazł wyrazu w treści przedmiotowej uchwały, która w rzeczonym zakresie nie wypełnia delegacji ustawowej, a w konsekwencji narusza w sposób istotny obowiązujące prawo.

Ten sam przepis został naruszony również poprzez całkowity brak zawarcia w statucie - także wyraźnie wymaganych - uregulowań dotyczących organów doradczych oraz sposobu ich powoływania. Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie argumentacja, że organów takich w ogóle nie zamierzano powołać.

Jeżeli bowiem tak było, należało to w sposób jasny wyartykułować w statucie, czego jednak nie uczyniono, co stanowi niewątpliwie wadę, gdyż akt prawa miejscowego winien być sformułowany w sposób czytelny i jasny a jego zastosowanie nie może opierać się na domniemaniach czy domysłach.

Za zasadny należy także uznać zarzut dotyczący § 9, § 11, § 12 ust. 1 i 2, § 14 ust. 1, § 17 i § 19 zaskarżonego statutu, które to postanowienia sprowadzają się w istocie do powtórzenia treści przepisów ustawy o muzeach oraz ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a tym samym nie mają charakteru prawotwórczego, co również należy zakwalifikować jako istotną wadę w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie bowiem z utrwalonym stanowiskiem judykatury, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, przepisy uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego mające jedynie charakter informacyjny, to jest nie zawierające żadnej regulacji mającej charakter normotwórczy należy uznać za wykraczające poza delegację ustawową i tym samym istotnie naruszające prawo.

Z istoty aktu prawa miejscowego wynika bowiem niedopuszczalność działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm ustawowych (patrz wyroki NSA: z 24 września 2021 r., sygn. akt I GSK 235/21, publ. Lex nr 3252405 oraz z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1943/18, publ. Lex nr 3097577).

Za chybione należy uznać podnoszone w niniejszym zakresie wywody organu Gminy, w których uzasadnia on treść przyjętych w statucie, a kwestionowanych w skardze postanowień tym, że ich brzmienie ustalono w toku uzgodnień z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego i odpowiada ono wzorom udostępnionym na stronie internetowej Ministerstwa.

Akceptacja postanowień uchwały przez organ uzgadniający czy tym bardziej opieranie się na wzorach opracowanych przez ten organ nie powoduje bowiem w sposób automatyczny, że wspomniane postanowienia są zgodne z obowiązującym prawem.

Przywołanie uzyskanych przez organy gminy uzgodnień, czy wskazanie na fakt posiłkowania się określonymi materiałami źródłowymi, może być wprawdzie pomocniczym argumentem na obronę stanowiska co do prawidłowości określonego brzmienia statutu instytucji kultury, jednak nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku przeprowadzenia kontroli legalności uchwały w przedmiocie nadania statutu instytucji kultury a w rezultacie nie może wykluczyć zasadności skargi na taki akt (por. wyrok NSA z 6 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1386/22, publ. Lex nr 3695621).

Wbrew twierdzeniom skarżącego organu nie jest natomiast istotnym naruszeniem prawa brak pełnej korelacji pomiędzy § 6 zaskarżonego statutu określającym przedmiot działania spornego muzeum w organizacji a § 2 uchwały z 27 marca 2024 r. w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury pod nazwą "Muzeum Kultury Wilamowskiej w Wilamowicach".

Chociaż bowiem w tej drugiej regulacji ów przedmiot rzeczywiście został określony w sposób nieco szerszy i bardziej szczegółowy, to jednak za trafne należy uznać stanowisko organu stanowiącego, że zakres działalności muzeum w organizacji, z uwagę na jego przejściowy charakter polegający na przygotowaniu do podjęcia przyszłej, docelowej działalności, nie musi całkowicie pokrywać się z zakresem, który ma zostać objęty działaniem tej placówki już po przeprowadzeniu fazy organizowania, a w szczególności może być węższy i bardziej ograniczony.

Mając na względzie wszystkie zaprezentowane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny obowiązujące prawo, a zakres i charakter wad, którymi jest dotknięta uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości. Dlatego postanowiono jak w sentencji działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.