Wyrok

Rada Miejska w Wilamowicach działając na podstawieustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609) oraz ii 2 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu o prowadzeniu działalności kulturalnej w związku z art. 4, art. 5 i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 2022 r., poz. 385) podjęła w dniu 15 kwietnia 2024 r. uchwałę nr LXXIII/560/24 w sprawie nadania statutu Muzeum Kultury Wilamowickiej w Wilamowicach (w organizacji). Tekst Statutu został przyjęty przez wspomniany organ jako załącznik do uchwały.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda Śląski (dalej jako skarżący organ) domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, jako sprzecznej zi ust. 4 ustawy o muzeach oraz z art. 7 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wspomnianyustawy o muzeach wskazuje elementy, które powinny zostać zawarte w statucie muzeum i wymienia wśród nich między innymi: określenie zakresu działania (pkt 2) oraz określenie organu zarządzającego i nadzorującego, a także organów doradczych i sposobu ich powoływania (pkt 4).

Wojewoda przyznał, że w świetlepowołanej ustawy, pierwszy statut muzeum i statut muzeum w organizacji zawiera postanowienia regulujące proces organizowania muzeum i obowiązuje do czasu jego zakończenia, z kolei z mocy ust. 4 tego przepisu, po dniu zakończenia organizowania muzeum nadaje się mu statut zgodny z ust. 2.

Podkreślił jednak, że z treści wskazanych unormowań nie można wywodzić, jakoby statut muzeum w organizacji nie musiał spełniać wymogów wynikających z ust. 2, lecz należy je rozumieć tak, że poza elementami wymienionymi w tym ostatnim przepisie powinien zawierać dodatkowo postanowienia dotyczące procesu organizacji.

W tym miejscu skarżący organ podkreślił, że kwestionowana uchwała nie reguluje należycie materii wynikającej zustawy o muzeach albowiem nie zamieszczono w niej żadnych postanowień dotyczących organów doradczych, ani nie sprecyzowano sposobu powołania organów zarządzających.

W jej § 10 ust. 1 określono wprawdzie, że "Muzeum jest zarządzane przez Dyrektora Muzeum zwanego dalej Dyrektorem, którego powołuje i odwołuje organizator, w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej", co jednak nie może być uznane za wystarczające, gdyż ta ostatnia ustawa w art. 15 ust. 1, 15a i 16 ust. 1 wskazuje trzy alternatywne sposoby powołania dyrektora, spośród których konieczne jest dokonanie wyboru, o czym winny rozstrzygać zapisy statutu.

Nadto skarżący organ wskazał na niezgodność co do określenia przedmiotu działania placówki pomiędzy zapisami statutu, który w § 6 określa, że jest nim "gromadzenie, trwała ochrona i udostępnianie zbiorów materialnego i niematerialnego dziedzictwa kulturowego, w szczególności związanych z historią i dziedzictwem historycznym grupy etnicznej Wilamowian na obszarze gminy Wilamowice oraz pogranicza śląsko-małopolskiego, a § 2 wcześniejszej uchwały nr LXXII/557/24 z 27 marca 2024 r. w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury pod nazwą Muzeum Kultury Wilamowskiej w Wilamowicach, gdzie wskazano, że przedmiot ten obejmuje:

1) gromadzenie i trwałą ochronę dóbr naturalnego i kulturalnego dziedzictwa ludzkości o charakterze materialnym i niematerialnym, w szczególności związanych z historią i dziedzictwem historycznym grupy etnicznej Wilamowian, ich języka i kultury, miejscowości położonych na obszarze gminy Wilamowice oraz pogranicza śląsko-małopolskiego;

2) informowanie o wartościach i treściach gromadzonych zbiorów oraz umożliwienie korzystania z tych zbiorów;

3) upowszechnianie podstawowej wiedzy z zakresu historii, kultury i języka Wilamowian oraz upowszechnianie wyników badań;

4) działalność rewitalizacyjną na rzecz kultury wilamowskiej;

5) kształtowanie wrażliwości poznawczej i estetycznej".

Skarżący organ zwrócił uwagę, że powyższa rozbieżność została dostrzeżona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w ramach procedury uzgadniania uchwały i pozostaje ona w sprzeczności z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o muzeach, jako że przedmiot działalność określony w statucie muzeum powinien być zgodny z tym, który określono w akcie jego utworzenia ponieważ uchwała powołująca do życia instytucję kultury jest podstawą do podejmowania dalszych aktów dotyczących jej funkcjonowania.

Niezależnie od powyższego Wojewoda wywiódł, że niektóre postanowienia zaskarżonego statutu, a mianowicie § 9, § 11, § 12 ust. 1 i 2, § 14 ust. 1, § 17 i § 19 są pozbawione cechy normatywności, gdyż nie dookreślają materii, o której mowa w ar. 6 ust. 2 ustawy o muzeach a jedynie informują o obowiązującym prawie odwołując się do poszczególnych uregulowań ustaw: o muzeach oraz o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej albo stanowią powtórzenie treści przepisów tych ustaw, tymczasem w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego będąca aktem prawa miejscowego nie może sprowadzać się do biuletynu informującego o powszechnie obowiązujących przepisach prawa, gdyż przekracza to zakres delegacji ustawowej i stanowi nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w zakres kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy. W ocenie skarżącego organu wszystkie powyższe uchybienia mają charakter wad kwalifikowanych, stanowią istotne naruszenia prawa i powodują konieczność stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Wilamowic wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty i wnioski sformułowane przez Wojewodę Śląskiego nie mają uzasadnionych podstaw. Podkreślił, że wymogi określone wart. 6 ust. 2ustawy o muzeach odnoszą się do statutu muzeum, natomiast nie dotyczą statutu muzeum w organizacji, który powinien zawierać jedynie elementy wskazane w ust. 3 powołanego przepisu i w tym zakresie tylko w sposób ogólny regulować proces organizowania takiej placówki.

Nadto, w świetle art. 4 cytowanej ustawy, który w sprawach w niej nieuregulowanych odsyła do przepisów ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, do statutu muzeum w organizacji powinien mieć zastosowanietego ostatniego aktu.

Równocześnie zaznaczono, że projekt spornego statutu odpowiada wzorom opublikowanym przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i został zaakceptowany w ramach uzgodnień dokonanych z tym Ministrem na podstawieustawy o muzeach, w toku których konsultowano treść zapisów dotyczących przedmiotu działalności oraz powoływania dyrektora i w efekcie uwzględniono uwagi tego Ministra dodatkowo wyjaśniając mu, że na etapie organizacji muzeum nie przewiduje się funkcjonowania organów doradczych.

Nadto zwrócono uwagę, że treść kwestionowanego w skardze § 6 statutu - zawierającego określenie przedmiotu działalności - stanowi skutek zmiany w projekcie tego statutu dokonanej celem dostosowana do uwag zgłoszonych przez organ uzgadniający, a przede wszystkim, wbrew twierdzeniom skarżącego organu, nie koliduje ona z postanowieniami § 2 pkt 1 wcześniejszej uchwały z 27 marca 2024 r. w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury pod nazwą "Muzeum Kultury Wilamowickiej" albowiem przedmiot działalności muzeum w organizacji może być węższy od przedmiotu działania muzeum, jako że obejmuje jedynie działania podejmowane w zakresie procesu organizowania i obowiązuje do czasu jego zakończenia.

Dodatkowo wyjaśniono, że sporna placówka była organizowana w ramach projektu, którego operatorem był Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie umowy finansowej nr [...], zaś otrzymanie dofinansowania w tym zakresie było uwarunkowane powołaniem w określonym terminie dyrektora i zatrudnieniem dwóch pracowników w związku z czym, zmierzając do przyspieszenia tego procesu, w statucie nie przewidziano powołania dyrektora w drodze konkursu, a skoroo organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi nie o dyrektorze lecz o zarządcy, treść § 10 ust. 1 Statutu nie powinna budzić wątpliwości, że wolą organizatora jest powołanie go na podstawie art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze cytowanej ustawy (czyli po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w muzeum oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez tę instytucję kultury), co ma potwierdzenie w pierwotnej treści projektu statutu, którą następnie zmieniono w toku uzgodnień, jak również w zastosowanym faktycznie trybie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie.

Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 3 § 2 wskazanej regulacji, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także na inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z art. 147 § 1 powołanej ustawy wynika natomiast, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznacza art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego przesłanką jest tu sprzeczność takiego aktu z prawem.

Przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę Śląskiego jest uchwała Rady Miejskiej w Wilamowicach z 15 kwietnia 2024 r. w sprawie nadania statutu Muzeum Kultury Wilamowskiej w Wilamowicach (w organizacji).

Dokonując oceny legalności tego aktu w pierwszej kolejności przyjdzie wyjaśnić, że stosownie do treściustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym.

Zgodnie przy tym zpowołanej regulacji, prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Artykułcytowanej ustawy stanowi, że instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora.

W odniesieniu do instytucji kultury będących muzeami, kwestie dotyczące ich organizacji i zasad funkcjonowania uregulowane zostały w ustawie 21 listopada 1996 r. o muzeach, której przepisy stanowią lex specialis względem uregulowań powyższej ustawy z 25 października 1991 r.