Wyrok

W dniu 29 stycznia 2024 r. Rada Miejska w Piszu na podstawieart. 18 ust. 2 pkt 15ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2023 r. poz. 40, dalej również jako: "u.s.g" ),i 2 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz.U. z 2022 r., poz. 385, dalej również jako: "u.o.m.") orazart. 13 ust. 1i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ( Dz.U. z 2020 r., poz. 194, dalej również jako: "u.o.p.d.k.") podjęła uchwałę nr LXXII/707/24 w sprawie nadania statutu Muzeum Ziemi Piskiej w Piszu.

W § 1 uchwały stwierdzono, że nadaje się Muzeum Ziemi Piskiej w Piszu statut uzgodniony z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego w brzmieniu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały (dalej również jako: "Statut").

Zgodnie z § 10 załącznika do uchwały ogólny nadzór nad Muzeum sprawuje minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, a bezpośredni organizator, którym jest Gmina Pisz.

Stosownie do § 11 ust. 1 i 3 Statutu muzeum zarządzane jest przez Dyrektora Muzeum, zwanego dalej "Dyrektorem", który reprezentuje je na zewnątrz, odpowiada za prawidłową realizację działalności statutowej oraz właściwe gospodarowanie mieniem i środkami finansowymi Muzeum.

Z kolei myśl § 11 ust. 2 Statutu Dyrektora Muzeum powołuje i odwołuje Organizator w trybie na zasadach określonych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Na powyższą uchwałę skargę wywiódł Prokurator Rejonowy w Piszu, zarzucając podjęcie jej z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 2 pkt 4 u.o.m. i art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. polegającym na niewypełnieniu delegacji ustawowej i zaniechaniu wskazania konkretnego sposobu powołania dyrektora muzeum – obligatoryjnego elementu tej instytucji kultury.

W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż zaskarżona uchwała oparta została na delegacjach do stanowienia prawa zawartych w dwóch aktach prawnych tj. ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej i ustawie o muzeach. Ustawa o muzeach nakłada obowiązek wskazania organu zarządzającego, nadzorującego i doradczego oraz obowiązek określenia sposobu ich powoływania.

Rada nie wypełniła delegacji ustawowej, gdyż nie wskazała sposobu powoływania organu zarządzającego muzeum, a więc obligatoryjnego elementu statutu tej instytucji kultury. Jest to istotne naruszenie prawa, które wymaga całkowitego wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Piszu wniosła o jej oddalenie w całości, jako bezzasadnej.

Uzasadniając powyższe stanowisko Rada stwierdziła, że zgodnie z art. 70 Prawa o prokuraturze Prokurator powinien w pierwszej kolejności wystąpić do organu, który wydał akt z wnioskiem o jego uchylenie, bądź zmianę lub też z wnioskiem o jego uchylenie do organu nadzoru. Dopiero w dalszej kolejności uprawniony był do wywiedzenia skargi do sądu. W niniejszej sprawie Prokurator przed wywiedzeniem skargi nie wystąpił ani do Rady Miejskiej w Piszu, ani do organu nadzoru.

W ocenie Gminy Prokurator domaga się powtórzenia w statucie wszelkich trybów powołania i odwołania dyrektora muzeum, jest to sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej. Organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, zobowiązany jest działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Przepis prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie.

Powołując się orzecznictwo sądów administracyjnych pełnomocnik organu wywiódł, że możliwym jest uregulowanie kwestii powołania dyrektora instytucji kultury w statucie jedynie przez odesłanie do odpowiednich przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Ponadto zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały wart. 91 ust. 1u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, należy się odwołać do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym ( wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95 - wyroki dostępne są w CBOSA).

Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały ( wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95 – dostępne w CBOSA.

Z powyższych uwag wynika, iż stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2296/06 – dostępny w CBOSA).

W orzecznictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej ( wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 826/22; wyrok WSA w Szczecinie z 26 października 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 707/23; wyrok WSA w Łodzi z 6 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 31/24 – wyroki dostępne w CBOSA).

W myślart. 9 ust. 1i 2 u.o.p.d.k. jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym.

Stosownie dou.o.p.d.k. instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora.

Natomiastu.o.p.d.k. stanowi, iż statut zawiera m.in. organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania ( pkt 3 ).

Statut instytucji kultury jest aktem prawa miejscowego o charakterze ustrojowo-organizacyjnym. Analiza normatywna przepisuart. 13 ust. 1i 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej upoważniającego do uchwalenia statutu wskazuje, że jest on uchwalany na podstawie ustawowej, generalnej klauzuli delegacyjnej. Ustawodawca nie zawarł w nim ścisłych wytycznych dotyczących treści aktu prawa miejscowego, lecz nakazał, by instytucje kultury działały na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora ( wyrok WSA w Olsztynie z dnia 1 marca 2022 r., w sprawie II SA/Ol 71/22 – dostępny w CBOSA).

Przepisy szczególne wobec przytoczonych wyżej unormowań u.o.p.d.k. zawarte są w ustawie o muzeach.

W myśl art. 5 ust. 1 tejże ustawy muzea mogą być tworzone przez ministrów i kierowników urzędów centralnych, jednostki samorządu terytorialnego, osoby fizyczne, osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.

ustawy o muzeach stanowi, iż muzeum działa na podstawie statutu nadanego przez podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 1, w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Natomiastu.o.m. stanowi, iż statut określa w szczególności:

1) nazwę, teren działania i siedzibę muzeum;

2) zakres działania;

3) rodzaj i zakres gromadzonych zbiorów;

4) organ zarządzający i nadzorujący oraz organy doradcze i sposób ich powoływania;

5) źródła finansowania działalności muzeum;

6) zasady dokonywania zmian w statucie;

7) zasady prowadzenia działalności, o której mowa w art. 9, jeżeli muzeum zamierza taką działalność prowadzić.

Treśćart. 6 ust. 2u.o.m. wskazuje, na katalog elementów, jakie podmiot tworzący muzeum musi zawrzeć w jego statucie. Nie są to jedyne unormowania, jakie mogą zostać wskazane w statucie, jednak elementy wymienione w art. 6 ust. 2 pkt 1 – 7 u.o.m. stanowią obligatoryjną treść statutu muzeum, dlatego też wszystkie muszą być w nim zawarte.

Tym samym brak któregokolwiek z obligatoryjnych postanowień statutu prowadzi do uznania, że tak podjęta uchwała zawiera wadę istotną, uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Takie też stanowisko odnośnie statutów instytucji kultury wyrażono w orzecznictwie sądów administracyjnych ( wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2019 r. sygn. akt akt II SA/Ol 518/19; wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 875/21; wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 891/21 – dostępne w CBOSA). W przypadku aktu prawa miejscowego taka wada uzasadnia unieważnienie uchwały.

Tak jak wyżej wskazano w odniesieniu do muzeum przepisem szczególnym, dotyczącym obligatoryjnych elementów statutu, jest art. 6 u.o.m., jednak ustawa o muzeach samodzielnie nie reguluje trybu powoływania dyrektora muzeum. W tej sytuacji należy pamiętać, że zgodnie z art. 4 ustawy o muzeach w sprawach nieuregulowanych w ustawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w tym również te dotyczące sposobu powołania/wyłonienia dyrektora.

W ocenie Sądu należy przyznać rację Prokuratorowi, że § 11 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały naruszau.o.p.d.k. orazu.o.m., gdyż nie wskazuje konkretnego trybu wyboru Dyrektora Muzeum Ziemi Piskiej w Piszu do czego zobowiązywały Radę przepisy obu ustaw.

Należy zwrócić uwagę, że przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie ograniczają się do wskazania jednego sposobu wyłonienia organu zarządzającego.

Zgodnie zu.o.p.d.k. dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję.

Natomiastu.o.p.d.k. przewiduje, że kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 2.

Nadto wtejże ustawy przewidziana została możliwość powierzenia przez organizatora zarządzania instytucją kultury osobie fizycznej lub prawnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym norma kompetencyjna zawarta wart. 13 ust. 2 pkt 3ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie stoi na przeszkodzie w uregulowaniu kwestii trybu powołania dyrektora poprzez odesłanie do odpowiednich przepisów ustawy. Jednak to odesłanie nie może niwelować obowiązku wybrania i określenia konkretnego sposobu powoływania, w tym wypadku dyrektora przez organ stanowiący.

Z takiego odesłania musiałoby wynikać, jaki tryb został wybrany. Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej określa bowiem kilka trybów powoływania dyrektora i w akcie prawa miejscowego należy wskazać, który z tych trybów ma zastosowanie ( wyrok NSA z 1 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 754/21; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 41/20; wyrok WSA w Łodzi z 23 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 203/21 wyroki dostępne w CBOSA).

Przedstawione wyżej poglądy sądów administracyjnych wynikały również z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wyszczególnionych w odpowiedzi na skargę. W statucie po prostu należało wskazać jeden z trybów powołania dyrektora tj. czy ma to nastąpić na podstawie art. 15, czy art. 16 u.o.p.d.k

Należy zatem przyjąć, iż Rada Miejska w Piszu naruszyła prawo w sposób istotny, bowiem nie wypełniła delegacji ustawowej, wynikającej zart. 13 ust. 2 pkt 3u.o.p.d.k. oraz art. 6 ust. 2 pkt 4 u.o.m., gdyż nie wskazała sposobu powoływania organu zarządzającego muzeum, a więc obligatoryjnego elementu statutu tej instytucji kultury. Sankcją i konsekwencją tego naruszenia, zgodnie z przedstawianymi powyżej rozważaniami, jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Nie jest zasadne stanowisko zawarte w odpowiedzi, na skargę, że wskazanie sposobu powołania stanowiłoby naruszenie zasad prawidłowej legislacji. Po pierwsze jest to obowiązek wynikający z przepisów ustaw, a po wtóre nie można uznać za powielanie zapisów ustawowych wskazania jednego z dwóch sposobów powołania/wyłonienia dyrektora w statucie muzeum.

Pozostając przy kwestii zakazu powtarzania zapisów ustawowych w aktach prawnych niższego rzędu, za WSA w Warszawie stwierdzić należy, że powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa ( wyrok z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 220/23 - CBOSA).

Jednocześnie nie sposób pominąć tego, że § 10 Statutu powtarza w części dotyczącej ogólnego nadzoru nad Muzeum sprawowanego przez ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego, postanowienia art. 8 ust. 1 u.o.m., zgodnie z którym minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego sprawuje nadzór nad muzeami. W tym celu może dokonywać kontroli ich działalności.

W § 10 Statutu nadzór nad Muzeum podzielony został na "ogólny" i "bezpośredni" nie jest to właściwe, zwłaszcza że zakresy tych pojęć nie zostały wyjaśnione, podobnie jak i to czy przyznanie nadzoru bezpośredniego Organizatorowi wpłynie na uprawnienia nadzorcze Rady Muzeum.

Nie można podzielić również poglądu pełnomocnika organu, że Prokurator przed wywiedzeniem skargi powinien wystąpić do Rady Miasta lub organu nadzoru ze stosownym wnioskiem. W kwestii tej wypowiadał się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 września 2024 r., sygn. III OSK 3874/21 stwierdzając, że tryby wnoszenia środków ochrony praworządności zawarte w art. 70 Prawa o prokuraturze i art. 50 § 1 p.p.s.a. nie pozostają względem siebie w stosunku zależności. To od prokuratora zależy wybór skorzystania ze środka zaskarżenia. Podstawową przesłanką jaką powinien się kierować w tym zakresie prokurator, jest zapewnienie w jak największym zakresie ochrony praworządności.

Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2) p.p.s.a. w trybie uproszczonym. Wniosek taki w skardze złożył Prokurator Rejonowy w Piszu, a Rada Miejska w Piszu temu wnioskowi nie oponowała.