Wyrok

Pismem z dnia 23 stycznia 2025 r. Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 17 grudnia 2024 r., nr XI/76/24 w sprawie nadania imienia T.M. Muzeum [...] w P. oraz w sprawie nadania statutu Muzeum [...] w P. Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.art. 6 ust. 2 pkt 4ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 385) – dalej: ustawa o muzeach; w zw. zart. 13 ust. 2 pkt 3ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 87) – dalej: ustawa o działalności kulturalnej; poprzez brak wskazania w § 10 ust. 1 załącznika do przedmiotowej uchwały, tj. statutu Muzeum [...] w P. (dalej: statut) konkretnego trybu wyboru Dyrektora Muzeum, co stanowi niewypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z wskazanego przepisu.

Z uwagi na powyższe naruszenie strona skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Łódzki podniósł, że zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego z dnia 31 grudnia 2024 r. powiadomił Radę Miejską w P. o zastrzeżeniach, co do legalności regulacji zawartych w uchwale. W wyjaśnieniach udzielonych w dniu 7 stycznia 2025 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w P. poinformował, że na najbliższym, planowanym na dzień 22 stycznia 2025 r., posiedzeniu Rady przedłożony zostanie projekt uchwały zmieniającej, uwzględniającej zastrzeżenia organu nadzoru.

Kolejnym pismem, z dnia 17 stycznia 2025 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w P. poinformował organ nadzoru, iż z uwagi na brak możliwości uzyskania w tak krótkim czasie, wymaganych ustawowo uzgodnień z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, przedłożona w piśmie z dnia 7 stycznia 2025 r. deklaracja nie zostanie dochowana.

Dalej strona skarżąca wskazała, iż użyty w treści treści § 10 ust. 1 kwestionowanego statutu zapis "Muzeum jest zarządzane przez Dyrektora Muzeum, zwanego dalej "Dyrektorem", którego powołuje i odwołuje Organizator, w trybie i na zasadach określonych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej", wbrew wymogom wynikającym zart. 6 ust. 2 pkt 4ustawy o muzeach w zw. zart. 13 ust. 2 pkt 3ustawy o działalności kulturalnej, nie reguluje we właściwy sposób kwestii trybu powoływania organu zarządzającego instytucją kultury (muzeum).

Skarżąca zaznaczyła, że przepisy ustawy o działalności kulturalnej, do których stosowania odsyła art. 4 ustawy o muzeach, przewidują kilka różnych i wykluczających się wzajemnie trybów powoływania dyrektora instytucji kultury, który może być: 1) powołany przez organizatora po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję (art. 15 ustawy), 2) wskazany w wyniku wyłonienia zarządcy (art. 15a ustawy), 3) wyłoniony w drodze konkursu (art. 16 ustawy).

Zdaniem skarżącej pozostawienie w tym zakresie organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego dowolności w istocie wypacza sens regulacji zawartej w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej, co potwierdza stanowisko judykatury, w której wskazuje się, że statut winien określać, czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje organizator oraz czy wyłania się go w drodze konkursu.

Wskazane w tym przepisie zagadnienia zostały przez ustawodawcę uznane nie tylko za niezbędne, ale także za przedmiotowo istotne dla wypełnienia funkcji, jaką ma pełnić statut. Tym samym brak konkretnych regulacji w zakresie sposobu powoływania dyrektora i pozostawienie tych zagadnień do rozstrzygnięcia organowi wykonawczemu, wykonującemu zadania organizatora instytucji kultury, pozostaje w opozycji doart. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej orazart. 40 ust. 2 pkt 2oraz art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a tak skonstruowany przepis statutu nie normuje w sposób prawidłowy kwestii związanych ze sposobem powoływania organu zarządzającego instytucją kultury, jaką jest Muzeum [...] w P.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta P., reprezentujący Radę Miejską w P., pozostawiał skargę do uznania Sądu, wnosząc jednocześnie o nieobciążanie organu kosztami postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu, odwołując się do poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych, organ podnosił, iż za dopuszczalne uznaje się uregulowanie kwestii wyboru organu zarządzającego placówką instytucji kultury, poprzez odesłanie do odpowiednich przepisów ustawy, w tym przypadku ustawy o działalności kulturalnej, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Zdaniem organu treść kwestionowanego skargą § 10 ust. 1 statutu nie wypacza brzmienia zarównoart. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy o muzeach, jak iart. 13 ust. 2 pkt 3ustawy o działalności kulturalnej. Zdaniem organu, konieczność wyboru jednego z przewidzianych ustawą trybów wyłonienia organu zarządzającego (tu Dyrektora) wprowadza znaczne ograniczenia, gdyż w przypadku braku możliwości wyłonienia tego organu w określonym, z góry przyjętym trybie, uniemożliwia skorzystanie z pozostałych, prawnie dopuszczalnych trybów. Organ podkreślił nadto, iż określona statutem kwestia wyboru Dyrektora Muzeum [...] w P. została uzgodniona z Ministerstwem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaś treść poszczególnych przepisów statutu stanowi powielenie wzorów dostępnych na stronie internetowej Ministerstwa.

Obecny na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2025 r. pełnomocnik Wojewody Łódzkiego popierał wniesioną skargę, zawarte w niej zarzuty i wnioski.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, uczynił uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 17 grudnia 2024 r., nr XI/76/24 w sprawie nadania imienia T.M. Muzeum [...] w P. oraz w sprawie nadania statutu Muzeum [...] w P. Przyjęty statut stanowił załącznik do podjętej uchwały.

Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiłart. 18 ust. 2 pkt 15, ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) – dalej: u.s.g.;art. 6 ust. 1i 2 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 385) – dalej : ustawa o muzeach;art. 13 ust. 1i 2 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 87) - dalej: ustawa o działalności kulturalnej.

Wskazać na wstępie należy, że przysługująca Wojewodzie Łódzkiemu legitymacja do wniesienia przedmiotowej skargi wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przy czym jak stanowi w/w przepis art. 91 ust. 1 ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Wobec powyższego, po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, co stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień, służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Przy czym zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).

Stwierdzenie nieważności uchwały może zostać orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, a przy tym owa sprzeczność na charakter istotny. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna zaliczają np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91).

Wskazać również należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie.

Jednocześnie zobowiązana jest do pełnego, określonego przyznanym jej zakresem upoważnienia, uregulowania danej kwestii. Przekroczenie powyższych zasad stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z przywołanym wcześniej art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Przechodząc do merytorycznej oceny przedmiotowej skargi Sąd stwierdza, iż wywodzony w niej zarzut Wojewody Łódzkiego, co do naruszeniaart. 6 ust. 2 pkt 4ustawy o muzeach zasługuje na uwzględnienie, co czyni skargę w pełni zasadną.

Odnosząc się do spornej kwestii prawidłowego uregulowania w § 10 ust. 1 statutu Muzeum [...] w P. powoływania organu zarządzającego (Dyrektora) wskazać należy, iż art. 6 ust. 2 o muzeach zawiera enumeratywne wyliczenie kwestii, które organ stanowiący gminy winien zawrzeć w statucie instytucji kultury, a do których, co wynika z pkt 4 powołanego przepisu zalicza się kwestię określenia organów zarządzających i doradczych oraz sposobu ich powoływania.

Zdaniem Sądu, kwestionowany niniejszą skargą statut, wbrew argumentacji organu, nie realizuje wynikającego zart. 6 ust. 2 pkt 4ustawy o muzeach obowiązku organu stanowiącego gminy, odnośnie do kwestii związanej ze sposobem powoływania Dyrektora Muzeum [...] w P. Bezsporne pomiędzy stronami pozostaje, iż ustawa o muzeach nie reguluje trybu powoływania dyrektora muzeum, a przepisy ustawy o działalności kulturalnej, do której stosowania w tej kwestii odsyła powołany wcześniej art. 4 ustawy o muzeach, wskazują więcej niż jedną formę powoływania organu zarządzającego instytucją kultury (tu muzeum).

Organ zarządzający może być:

1) powołany przez organizatora po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję (art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej);

2) wskazany w wyniku wyłonienia zarządcy (art. 15a ustawy);

3) powołany przez organizatora po wyłonieniu w drodze konkursu (art. 16 ustawy).

Owa wielość dopuszczanych prawem form powoływania organu zarządzającego instytucją kultury obliguje zatem organ stanowiący gminy do skonkretyzowania w treści statutu tej instytucji, który z tych trybów ma zastosowanie (por. wyrok NSA z1 marca 2022 r., III OSK 754/21; wyrok WSA w Łodzi z 6 marca 2024 r., II SA/Ł 31/24; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy czym podkreślenia w tym miejscu wymaga, mając na uwadze argumentacje organu przedstawioną w udzielonej odpowiedzi na skargę, że Sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela co do zasady wyrażane w orzecznictwie ogólne stanowisko, że norma kompetencyjna zawarta wart. 6 ust. 2 pkt 4w zw. z art. 4 ustawy o muzeach nie stoi na przeszkodzie w uregulowaniu kwestii trybu powołania dyrektora poprzez odesłanie do odpowiednich przepisów ustawy o działalności kulturalnej.

Jednakże, zdaniem Sądu, to odesłanie nie może niwelować obowiązku wybrania i określenia konkretnego sposobu powoływania, w tym wypadku dyrektora muzeum przez organ stanowiący. Z tego odesłania musiałoby wynikać jaki sposób został wybrany (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r., II SA/WRz 41/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym obowiązkiem Rady Miejskiej w P. było wskazanie w uchwalanym statucie, który z uregulowanych w ustawie o działalności kulturalnej trybów powoływania dyrektora instytucji kultury znajdzie zastosowanie w przypadku Dyrektora Muzeum [...] w P. Brak pełnej i prawidłowej regulacji tej kwestii w kwestionowanym skargą § 10 ust. 1 statutu stanowi istotę naruszenia art. art. 6 ust. 2 pkt 4 i art. 4 ustawy o muzeach, jak również pozostaje w sprzeczności z art. 40 ust. 2 pkt 2 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g.

Jednocześnie Sąd nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) stwierdza, iż treść § 7, § 9, § 15 i § 16 kwestionowanego statutu stanowi de facto zmodyfikowane powtórzenie treści kolejno: art. 2, art. 8 ust. 1 ustawy o muzeach oraz art. 27 ust. 3 i art. 28 ust. 2-3 ustawy o działalności kulturalnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji.

Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje.

Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować program w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego.

Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por.m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Końcowo odnosząc się do argumentacji przytaczanej przez Radę Miejską w P., zgodnie z którą usprawiedliwieniem dla ewentualnych naruszeń prawa w zaskarżonej uchwale miałby być fakt, iż jej treść została uzgodniona z Ministerstwem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaś treść poszczególnych przepisów uchwały stanowi w istocie powielenie wzorów uchwał, dostępnych na stronie internetowej tegoż Ministerstwa, Sąd stwierdził, że argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie. Samo to, że treść przepisów została uzgodniona przez inny organ, zaś Rada Miejska skorzystała ze wzorów, nie oznacza jeszcze, że wykluczone jest naruszenie prawa przez tak sformułowane przepisy.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 listopada 2023 r., sygn. II OSK 1386/22: "przywołanie uzyskanych przez organy gminy uzgodnień, czy wskazanie na fakt posiłkowania się określonymi materiałami źródłowymi, może być pomocniczym argumentem na obronę określonego stanowiska co do prawidłowości określonego brzmienia statutu instytucji kultury, ale nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku przeprowadzenia kontroli legalności uchwały w przedmiocie nadania statutu instytucji kultury". Dlatego też sam fakt korzystania z projektu statutu i uzgodnienia jego treści z Ministrem nie może wykluczyć zasadności skargi.

Za nieuzasadniony w ocenie Sądu uznać natomiast należało zarzut skargi, co do naruszeniaart. 13 ust. 2 pkt 3ustawy o działalności kulturalnej. Przepis ten pomimo, iż reguluje kwestie, które organ stanowiący gminy jest zobligowany zawrzeć w statucie instytucji kultury, znajduje zastosowanie jedynie odnośnie do muzeów w organizacji, co wprost wynika z treści art. 6 ust. 4 ustawy o muzeach. Muzeum [...] w P. nie pozostaje w organizacji, na co wskazuje treść § 4 zaskarżonej uchwały. Stąd też przepis art. 13 ust. 2 ustawy o działalności kulturalnej, pomimo jego powołania jako podstawa prawna podjęcia zaskarżonej uchwały, nie znajdował zastosowania w sprawie, a co za tym idzie nie mogło dojść do jego naruszenia.

Reasumując Sąd stwierdza, iż brak należytego uregulowania w statucie Muzeum [...] w P. wszystkich obligatoryjnych kwestii, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o muzeach, jak również nieuprawnione powtórzenie i modyfikacja treści wskazanych wyżej, powszechnie obowiązujących przepisów ustawy o muzeach oraz ustawy o działalności kulturalnej stanowi istotne naruszenie prawa, którego zakres niewątpliwe wpływający na możliwość prawidłowego funkcjonowania tej instytucji kultury w oparciu o prawidłowo skonstruowany statut, uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości (pkt 1 wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, na które składały się koszty zastępstwa procesowego strony skarżącej w kwocie 480 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).