Wyrok

Przedmiotem skargi W. L. jest zarządzenie Wójta Gminy T. Nr [...] z dnia 26 czerwca 2024 r. w sprawie powołania pełniącego obowiązki Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w T. .

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Zarządzeniem Wójta Gminy T. Nr [...] z dnia 3 stycznia 2024 r. S. W. został powołany na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w T. . Następnie pismem z dnia 5 czerwca 2024 r. zatytułowanym "Rozwiązanie umowy powołania na prośbę pracownika" S. W. wypowiedział z dniem 20 sierpnia 2024 r. umowę powołania na stanowisko dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w T. wnosząc jednocześnie o udzieleniu mu urlopu wypoczynkowego zaległego oraz bieżącego. Przyczyną wypowiedzenia podaną przez Dyrektora był brak współpracy z Wójtem Gminy T. .

W dniu 26 czerwca 2024 r. Wójt Gminy T. wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie powołania pełniącego obowiązki Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w T. . W podstawie prawnej zarządzenia przywołany zostałart. 30 ust. 2 pkt 5ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.),art. 16austawy z dnia października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87) orazart. 68 iart. 68² ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 2023 r., poz. 1465 ze zm.).

Przedmiotowym zarządzeniem Wójt Gminy T. powołał z dniem 26 czerwca 2024 r. D. D.-S. na stanowisko pełniącego obowiązki Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w T. do czasu powołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w T. , nie dłużej niż na okres roku (§ 1 Zarządzenia). Kolejnym zarządzeniem z dnia 1 sierpnia 2024 r. Wójt Gminy T. powierzył D. D.-S. pełnienie obowiązków Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w T. z dniem 21 sierpnia 2024 r. Zgodnie z § 4 wskazanego zarządzenia – z dniem 21 sierpnia 2024 r. traci moc zarządzenie Nr [...] z dnia 26 czerwca 2024 r.

Wojewoda Lubelski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy T. z dnia 26 czerwca 2024 r. w sprawie powołania pełniącego obowiązki Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w T. domagając się stwierdzenia jego nieważności.

W ocenie W. L. zaskarżone zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 16a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Rozwiązanie przyjęte w art 16a wskazanej ustawy ma na celu zapewnienie prawidłowego bieżącego funkcjonowania instytucji kultury w okresie bezpośrednio następującym po zwolnieniu stanowiska jej dyrektora. Zatem na podstawie art. 16a ustawy powierzenie przez organizatora pełnienia obowiązków dyrektora instytucji kultury wyznaczonej osobie może nastąpić wyłącznie w sytuacji powstania wakatu na stanowisku dyrektora. W dacie wydania zaskarżonego zarządzenia stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w T. było obsadzone. Dyrektor Gminnego Ośrodka Kultury w T. złożył rezygnację z zajmowanego stanowiska z dniem 20 sierpnia 2024 r. Wobec powyższego nie sposób uznać, że w dniu 26 czerwca 2024 r. stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w T. pozostawało nieobsadzone.

Wojewoda Lubelski podkreślił również, że Wójt Gminy T. – w piśmie z dnia 22 sierpnia 2024 r. – podniósł, że zastosowanie art. 16a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowiło działanie w stanie wyższej konieczności, bowiem Dyrektor nie dopełnił ciążących na nim obowiązków wyznaczenia osoby zastępującej go podczas jego urlopu.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy T. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Wojewody Lubelskiego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podkreślił, że funkcję Wójta Gminy T. objął w dni 6 maja 2024 r. Sytuacja, która zmusiła go do zastosowania art. 16a ustawy była stanem wyższej konieczności, gdyż nie było innej drogi do zapewnienia funkcjonowania jednostki, a zaniedbania w tym zakresie i niedopełnienie obowiązków przez osoby wcześniej zarządzające Gminą, nie pozwalały na zastosowanie procedur, które umożliwiłyby funkcjonowanie Ośrodka w sytuacji, gdy Dyrektor złożył rezygnację ze stanowiska. Zwrócił uwagę, że poprzednicy nie zrobili nic, żeby takim sytuacjom zapobiec, pomimo że można było stosowne uregulowania zamieścić w Statucie, czy Regulaminie Organizacyjnym jednostki.

Wójt Gminy T. zwrócił uwagę, że odwołanie Dyrektora - S. W., który złożył rezygnację w dniu 5 czerwca 2024 r. ze stanowiska ze skutkiem na dzień 20 sierpnia 2024 r., było również niemożliwe, z uwagi na konieczność zachowania w tym zakresie procedur wynikających z ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, jak też zasad wynikających z zapewnienia pracownikowi czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym jego odwołania.

Wójt Gminy T. podkreślił, że Dyrektor nie wyznaczył żadnej osoby spośród pracowników do zastępowania go, co było jego obowiązkiem, gdyż Statut Ośrodka nie przewiduje stanowiska zastępcy dyrektora. Dyrektor nie wypełnił swoich obowiązków przerzucając ciężar odpowiedzialności za funkcjonowanie instytucji kultury na organizatora - Wójta Gminy T. .

Wójt Gminy T. wyjaśnił również, że w przypadku osób niebędących pracownikami danej instytucji kultury przyjmuje się, że powierzenie to nie powinno mieć formy powołania - tę przewiduje art. 15 ustawy i art. 16 ustawy. W konsekwencji więc jako zasadę należy przyjąć, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora instytucji kultury odbywać się będzie na podstawie umowy o pracę i skutkować nawiązaniem stosunku pracy, przy czym - w świetleart. 16austawy - powinna być to umowa o pracę na czas określony, której termin będzie ograniczony maksymalnymi okresami wskazanymi w tym przepisie. Nie jest natomiast dopuszczalne powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora instytucji kultury na podstawie umowy cywilnoprawnej, gdyż zasadą jest tu zatrudnienie dyrektora na podstawie stosunku pracy - powołania (w przypadku stałego zatrudnienia) lub, jak w omawianej sytuacji - umowy o pracę na czas określony.

Wójt Gminy T. zwrócił także uwagę, że Dyrektor w piśmie z dnia 5 czerwca 2024 r. wskazał, że składa rezygnację i wypowiada stosunek pracy ze skutkiem na dzień 20 sierpnia 2024 r. Skoro Dyrektor był powołany na to stanowisko w trybieart. 68Kodeksu pracy to złożenie rezygnacji pozbawiało go stanowiska Dyrektora z dniem złożenia oświadczenia woli w tym zakresie i poinformowania o tym Wójta Gminy, co nastąpiło z dniem doręczenia wskazanego pisma. Wójt Gminy rezygnację przyjął w dniu 5 czerwca 2024 r. Należy uznać, że od tego momentu Dyrektor przestał pełnić funkcję Dyrektora, a do dnia 20 sierpnia 2024 r. przebył na wypowiedzeniu, co nie wykluczało wykorzystania urlopu wypoczynkowego w okresie wypowiedzenia.

W ocenie Wójta Gminy T. Wojewoda Lubelski nie zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie. Działanie organu nadzoru było nieadekwatne do stanu faktycznego, a nadużycie pozycji nadrzędności w stosunku prawno-organizacyjnym nadzoru było nieproporcjonalne do wartości, której zamierzał postępowaniem nadzorczym chronić. Postanowienia Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. i ustanowione w niej zasady odnoszące się do samorządu lokalnego mają charakter uniwersalny i mogą być pewnym punktem odniesienie dla relacji między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie zart. 91 ust. 1ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Stosownie natomiast do treści art. 93 wskazanej ustawy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia może nastąpić w dwóch odrębnych od siebie trybach – w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia) organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy (art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a.).

Datą wszczęcia postępowania w sprawie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest data powiadomienia jednostki samorządu terytorialnego o tym fakcie. Przy czym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia) może zostać wszczęte jedynie w określonym terminie.

Natomiast upływ terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powoduje wygaśnięcie kompetencji organu nadzoru do samodzielnego stwierdzenia nieważności uchwały. W takim przypadku Wojewoda może jedynie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Skarga ma ze swojej natury zapoczątkować spór sądowy co do zgodności uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem.

Ponieważ w przedmiotowej sprawie Wojewoda Lubelski utracił uprawnienie do samodzielnego stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia – tym samym nie mógł już wszcząć z urzędu postepowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu organu gminy. W związku z tym – wbrew stanowisku Wójta Gminy T. – nie było podstaw do zawiadomienia organu wykonawczego o wszczęciu postępowania.

Zgodnie z zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), organy władzy publicznej mają obowiązek działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że organy władzy publicznej obowiązuje zasada "co nie jest prawem dozwolone, jest zakazane", a zatem wolno im jedynie to, na co zezwalają przepisy prawa i mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia (W. Skrzydło, Konstytucja RP. Komentarz. Zakamycze 1999 r., s. 15).

Należy przypomnieć, że zaskarżone zarządzenie jako podstawę prawną wskazuje m.in. art. 16a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz iKodeksu pracy.

Zgodnie zart. 16austawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej do czasu powołania dyrektora wyłonionego w trybie przepisów art. 15 lub art. 16 albo do czasu powierzenia zarządzania instytucją kultury osobie fizycznej lub prawnej w trybie przepisów art. 15a organizator może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora wyznaczonej osobie na okres nie dłuższy niż do końca sezonu artystycznego następującego po sezonie, w trakcie którego dyrektor został odwołany albo akt jego powołania wygasł - w przypadku instytucji artystycznej oraz na okres nie dłuższy niż rok - w przypadku instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna.

Przywołany przepis nie określa prawnej formy powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora instytucji kultury. Pozwala to w szczególności przyjąć, że wykluczone w tym zakresie jest potraktowanie tego aktu jako powołania na podstawieKodeksu pracy.

Jak wynika bowiem z art. 68 § 1 Kodeksu pracy, do nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania niezbędny jest wyraźny przepis ustawy, który przewiduje taką podstawę zatrudnienia. Tymczasem art. 16a ustawy nie wskazuje, by powierzenie następowało na podstawie powołania. W konsekwencji więc jako zasadę należy przyjąć, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora instytucji kultury odbywać się będzie na podstawie umowy o pracę i skutkować nawiązaniem stosunku pracy, przy czym na czas określony.

Dodatkowo w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora instytucji kultury wyznaczonej osobie, na podstawie art. 16a ustawy ma charakter nadzwyczajny i jest dopuszczalne tylko w przypadku, gdy stanowisko dyrektora instytucji kultury nie jest obsadzone, m.in. w wyniku skutecznego odwołania osoby dotychczas zajmującej to stanowisko (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., II OSK 137/18).

Zgodnie natomiast z art. 68 Kodeksu pracy stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach (§ 1). Stosunek pracy, o którym mowa w § 1, nawiązuje się na czas nieokreślony, a jeżeli na podstawie przepisów szczególnych pracownik został powołany na czas określony, stosunek pracy nawiązuje się na okres objęty powołaniem (§ 11).

Stosownie natomiast do treści art. 68 2Kodeksu pracy stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się w terminie określonym w powołaniu, a jeżeli termin ten nie został określony - w dniu doręczenia powołania, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (§ 1). Powołanie powinno być dokonane na piśmie (§ 2).

Z treści zaskarżonego zarządzenia wynika bezspornie, że Wójt Gminy T. z dniem 25 czerwca 2024 r. powołał na stanowisko pełniącego obowiązki Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w T. D. D.-S., do czasu powołania Dyrektora, nie dłużej niż na rok. Wójt Gminy T. nie powierzył D. D.-S. pełnienia obowiązków Dyrektora, ale powołał ją na stanowisko p.o. Dyrektora. Innymi słowy zaskarżone zarządzenie przewiduje konstrukcję prawną powołania – w rozumieniu art. 68 Kodeksu pracy na stanowisko "pełniącego obowiązki".

Należy z całą stanowczością podkreślić, że niedopuszczalne w świetle art. 16a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz ar. 68 Kodeksu pracy jest powołanie na pełniącego obowiązki. Powołać można jedynie na stanowisko Dyrektora, zgodnie bowiem z ustawy - w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisyKodeksu pracy.

W przypadku, gdy instytucja kultury nie posiada obsadzonego stanowiska Dyrektora można jedynie określonej osobie powierzyć pełnienie obowiązków Dyrektora. Powierzenie pełnienia obowiązków Dyrektora nie jest powołaniem na stanowisko pełniącego obowiązki.

W związku z powyższym zaskarżone zarządzenie w sposób istotny narusza art. 16a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, bowiem wprowadza konstrukcję prawną nieprzewidzianą w przepisach.

Ponadto należy przyznać rację Wojewodzie Lubelskiemu, że możliwość zastosowania art. 16a ustawy, a w konsekwencji powierzenia obowiązków dyrektora instytucji kultury określonej osobie, możliwe jest jedynie w przypadku zwolnienia stanowiska dyrektora. Innymi słowy musi zaistnieć sytuacja wakatu na stanowisku dyrektora.

Zgodnie zustawy Dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu na własną prośbę. Przy czym stosownie do treścii ust. 4 ustawy Dyrektora instytucji kultury powołuje i odwołuje organizator.

Na tle rozwiązań przewidzianych w Kodeksie pracy, w literaturze przyjmuje się, że stosunek pracy powstały z powołania może być rozwiązany na podstawie porozumienia stron oraz wypowiedziany przez pracownika lub rozwiązany przez niego bez wypowiedzenia.

Oświadczenie pracownika, mające na celu odejście z pracy, w praktyce często polega na złożeniu rezygnacji z zajmowanego stanowiska. Wpływ tego oświadczenia na stosunek pracy zależy od właściwego zrozumienia woli (zamiaru) pracownika w momencie jego składania. Jeżeli jednakże nic innego nie wynika z okoliczności, w jakich zostało złożone, zasad współżycia społecznego i ustalonych zwyczajów, to takie oświadczenie należy rozumieć jako wypowiedzenie stosunku pracy z powołania (zob. K. Jaśkowski [w:] E. Maniewska, K. Jaśkowski, Komentarz aktualizowany do Kodeksu pracy, LEX/el. 2025, art. 70).

Rezygnacja ze stanowiska w orzecznictwie jest uznawana, gdy zostanie przyjęta przez pracodawcę jako czynność prowadząca do rozwiązania stosunku pracy z powołania w postaci odwołania ze skutkiem takim, jak wypowiedzenie umowy. Innymi słowy, rezygnacja taka i jej przyjęcie powinno zostać potraktowane jako wniosek pracownika o odwołanie i jednocześnie odwołanie dokonane przez pracodawcę (zob. wyrok SN z 27 marca 2007 r., II PK 225/06).

W ocenie sądu odwołanie ze stanowiska – o ile co innego nie wynika z oświadczeń stron – następuje z chwilą rozwiązania stosunku pracy na podstawie powołania. Skutek w postaci zwolnienia stanowiska (powstanie wakatu) ma zatem miejsce z upływem ostatniego dnia trwającej umowy o pracę.

W przedmiotowej sprawie pismo dotychczasowego Dyrektora z dnia 5 czerwca 2024 r., w którym wyraźnie oświadczył on, że wypowiada z dniem 20 sierpnia 2024 r. umowę powołania na stanowisko Dyrektora należy potraktować jako rezygnację ze stanowiska Dyrektora właśnie z dniem 20 sierpnia 2024 r. Należy bowiem zauważyć, że na wskazanym piśmie widnieje w prawym górnym rogu odręczny dopisek o treści "Wyrażam zgodę. 05.06.2024" oraz nieczytelnym podpisem – zdaniem sądu – należącym do A. K. – Wójta Gminy T. .

Tym samym Wójt Gminy T. – w sposób dorozumiały odwołał S. W. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w T. z dniem 20 sierpnia 2024 r. poprzez zaakceptowanie w całości "prośby" o odwołanie. Oznacza to, że od dnia 21 sierpnia 2024 r. stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w T. nie było obsadzone. Natomiast zaskarżone zarządzenie nosi datę 26 czerwca 2024 r., a więc zostało podjęte w okresie, gdy nie istniał jeszcze wakat na stanowisku Dyrektora.

Odnosząc się do argumentacji Wójta Gminy T. o braku odpowiedzialności za działania poprzedników oraz działania w swoistej sytuacji "wyższej konieczności" należy wyjaśnić, że motywy i pobudki jakimi kierował się organ wykonawczy pozostają poza zakresem badania legalności zaskarżonego aktu. Bowiem zgodnie z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym - nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Stosownie do art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, nadzór nad samorządem terytorialnym może się opierać wyłącznie na kryterium zgodności z prawem. Nie przewidziano tu żadnych wyjątków. Tym samym wykluczono możliwość opierania ingerencji nadzorczych na negatywnej ocenie celowości, gospodarności czy rzetelności jego działań, nawet w sferze wykonywania tzw. zadań zleconych administracji rządowej. Jednostkom samorządu terytorialnego przyznana została pełna samodzielność w wykonywaniu ich zadań uwarunkowana nienaruszaniem przepisów prawa (zob. B. Dolnicki [w:] M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, R. Marchaj, C. Martysz, A. Matan, T. Moll, A. Wierzbica, B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2021, art. 85).

Ubocznie należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, iż zmiana lub uchylenie uchwały (zarządzenia) zaskarżonej do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała (zarządzenie) może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego moment wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994 z 1, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę.

Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10 oraz 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10. Jest to spowodowane tym, że zaskarżony akt traci moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego (zawartego w ustawie bądź uchwale), natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną (zob. wyrok NSA z 25 maja 2021 r., III OSK 464/21).

W związku z tym "utrata mocy" zaskarżonego zarządzenia z dniem 21 sierpnia 2024 r. przewidziana w § 4 zarządzenia Wójta Gminy T. z dnia 1 sierpnia 2024 r. Nr [...] pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego zarządzenia.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie natomiast do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

W przedmiotowej sprawie zaskarżone zarządzenie wydane zostało 26 czerwca 2024 r., a więc przed upływem roku. W związku z tym sąd ma możliwość stwierdzenia jego nieważności.

Mając na uwadze powyższe – orzeczono jak w wyroku.