Wyrok

Wyrokiem z 13 czerwca 2013 r. II SAB/Wr 27/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") we Wrocławiu oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z/s we W. (dalej: "Stowarzyszenie") na bezczynność Prezydenta Miasta Wrocławia w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego przyznanie statusu społecznego opiekuna zabytków. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Stowarzyszenie wystąpiło ze skargą na bezczynność Prezydenta Miasta Wrocławia wykonującego swe zadania przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w sprawie wydania zaświadczenia, o jakim mowa wustawy z 23 lipca 2003 r. ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm., dalej: "Uoz"), potwierdzającego przyznanie wnioskodawcy statusu społecznego opiekuna zabytków.

Wyjaśniło w niej, że Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu przedstawił wniosek Stowarzyszenia w sprawie ustanowienia go społecznym opiekunem zabytków - Parku Szczytnickiego Prezydentowi Wrocławia, Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków we Wrocławiu. Organ ten decyzją nr [...] z [...] marca 2011 r. odmówił przyznania Stowarzyszeniu wnioskowanego statusu.

Po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem I instancji stwierdzając, że brak było podstawy prawnej do rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłoszonego wniosku w formie decyzji administracyjnej.

W ocenie Stowarzyszenia spełnia ono przesłanki ustawowe do uzyskania wnioskowanego statusu. Ponadto, skoro przedmiotowy wniosek został przekazany właściwemu organowi przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, to obowiązkiem Prezydenta Miasta Wrocławia (działającego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków) było automatyczne ustanowienie wnioskodawcy społecznym opiekunem zabytku i wydanie mu zaświadczenia określonego w art. 105 ust. 2 Uoz, nie później niż w terminie 7 dni, stosownie do art. 217 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "K.p.a.").

Wobec nieotrzymania żądanego dokumentu w piśmie z 5 października 2011 r. Stowarzyszenie wezwało Prezydenta Miasta Wrocławia do usunięcia stanu bezczynności, a w piśmie z 6 grudnia 2011 r. wniosło zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Rozpoznając powyższe zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu postanowieniem z [...] lutego 2012 r., SKO 4710/2/11/12 umorzyło postępowanie zażaleniowe, powołując się na przepisy art. 37 §1, 105 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a.

Wobec powyższego, z powołaniem się na art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 i 4, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania spornego zaświadczenia, stwierdzenia że zachowanie organu stanowiło rażące naruszenie prawa oraz wymierzenia temu organowi grzywny.

W odpowiedzi na skargę Miejski Konserwator Zabytków we Wrocławiu odniósł się do stawianych przez Stowarzyszenie zarzutów podając, że kompetencja wojewódzkiego konserwatora zabytków, wynikająca z art. 103 Uoz, została powierzona Prezydentowi Miasta Wrocławia na mocy porozumienia Nr 10 z 5 września 2011 r. zawartego pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Prezydentem Miasta Wrocławia (Dz. Urz. Woj. Dolnośl. Nr 202, poz. 3506).

Dlatego też w niniejszej sprawie wyłączona została możliwość podejmowania czynności przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, zaś Prezydent Miasta Wrocławia nie występował z wnioskiem o ustanowienie Stowarzyszenia społecznym opiekunem zabytków, nie przyznał mu również takiego statusu. W jego ocenie ustanowienie określonego podmiotu społecznym konserwatorem zabytków zależne jest od uznania administracyjnego, a zatem od oceny danego stanu faktycznego i celów ustawy, jakim jest ochrona zabytków.

Oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem WSA we Wrocławiu stwierdził, że przedmiotem żądania skargi było zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia potwierdzającego przyznanie skarżącemu statusu społecznego opiekuna zabytków z powodu bezczynności organu w tej sprawie, stwierdzenia że była z rażącym naruszenia prawa oraz wymierzenia grzywny.

Opierało się ono zatem na dyspozycji art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Następnie Sąd podał, że niezbędnym do oceny zasadności skargi była analiza art. 103 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 105 ust. 2 Uoz. Przepisy te stanowią, że społecznego opiekuna zabytków ustanawia na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, starosta właściwy dla miejsca zamieszkania (siedziby) kandydata na społecznego opiekuna zabytków, który prowadzi listę społecznych opiekunów zabytków i o ustanowieniu społecznego opiekuna zabytków zawiadamia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Z art. 105 Uoz wynika zaś, że osobie prawnej lub innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, pełniącej funkcję społecznego opiekuna zabytków, starosta wydaje zaświadczenie, które zawiera informację o nadaniu uprawnień opiekuna, nazwę i siedzibę. Tak więc, w ocenie sądu wojewódzkiego, pierwszą podejmowaną czynnością w takich sprawach jest ustanowienie społecznego opiekuna zabytków, a dopiero na tej podstawie właściwy organ wydaje zaświadczenie potwierdzające sprawowanie funkcji społecznego opiekuna zabytków.

Sąd I instancji stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącego Stowarzyszenia twierdzącemu, że w sprawie zgłoszonego żądania nie podjęto żadnego aktu administracyjnego, względem którego mogłoby skorzystać ono z odpowiedniego środka ochrony prawnej, analiza akt sprawy doprowadziła do odmiennych wniosków.

W sprawie ustanowienia Stowarzyszenia społecznym opiekunem zabytków otrzymało ono odpowiedź, a pismo z 28 listopada 2012 r. zostało sporządzone przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Wrocławia Miejskiego Konserwatora Zabytków. Niezależnie bowiem od nazwy pisma jest ono decyzją lub postanowieniem, w zależności od tego, w jakiej formie organ winien się wypowiedzieć, jeżeli zawiera ono cztery podstawowe elementy, o których między innymi stanowi art. 107 K.p.a., to jest: nazwę organu, wskazanie adresata, treść rozstrzygnięcia, podpis osoby sporządzającej pismo i reprezentującej organ. A zatem pismo z 28 listopada 2012 r. zawierało wszystkie wymienione elementy.

Sąd zwrócił przy tym uwagę na postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Prokuratora Okręgowego we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu w przedmiocie odmowy przyznania wykonywania zadań społecznego opiekuna zabytków, oznaczone sygn. IV SA/Wr 96/12, gdzie w uzasadnieniu wydanego w tej sprawie wyroku, odnośnie czynności ustanowienia danego podmiotu społecznym opiekunem zabytku stwierdzono, że jest to czynność, która wprawdzie nie ma charakteru decyzji lub postanowienia, ale jest podejmowana w sprawie indywidualnej, ma charakter zewnętrzny, publicznoprawny i dotyczy uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisów ustawy o ochronie zabytków.

A zatem w sprawie wniosku Stowarzyszenia podjęto negatywną czynność (akt), która dowodzi o braku podstaw do wydania zaświadczenia, o którym mowa wUoz. Tym samym w ocenie sądu I instancji, Prezydent Miasta Wrocławia nie pozostawał w tej sprawie bezczynny. W dacie wniesienia skargi organ rozpoznał wniosek skarżącego Stowarzyszenia, a w związku z odmową powierzenia mu tej funkcji nie miał podstaw do podjęcia czynności związanych z wydaniem zaświadczenia.

Skargę kasacyjną od wyroku z 13 czerwca 2013 r. wniosło Stowarzyszenie zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Powołując się na przepisy art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi temu zarzucono naruszenie art. 233 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm., dalej: "K.p.c.") w zw. z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, które miały doprowadzić do naruszenia art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że nie zachodziły przesłanki do uznania bezczynności organu w sprawie wydania zaświadczenia stwierdzającego Stowarzyszeniu statusu społecznego opiekuna zabytków i w konsekwencji niewydanie orzeczenia właściwego dla stanu bezczynności organu.

Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się ze stanowiskiem sądu I instancji w kwestii kwalifikacji pisma organu z 28 listopada 2012 r., jako aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, a przez to stwierdzeniem braku podstaw do uznania bezczynności organu. Podał, że dokonywana przez sąd wojewódzki ocena wiarygodności i mocy dowodów nie ma charakteru bezwzględnie swobodnego. Powinna uwzględniać wymogi wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady praworządności.

Ocena form działania administracji publicznej powinna także uwzględniać zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, mającą swoje źródło w art. 8 K.p.a. Nie można więc w ocenie skarżącego kasacyjnie uznać, że jakiekolwiek zachowanie organu administracji publicznej może być zakwalifikowane za zgodne z prawem czy za wyraz jego działania, bądź za rodzące miarodajne skutki prawne i w konsekwencji wykluczające uznanie, że zachowanie danego organu w sposób istotny narusza prawo, w tym pozostawania w stanie bezczynności.

W jego przekonaniu Prezydent Miasta Wrocławia od 2011 r. uchyla się od rozpoznania wniosku w przedmiocie przyznania Stowarzyszeniu statusu społecznego opiekuna zabytków, pomimo spełniania przez nie wszelkich przesłanek jego uzyskania. Dlatego pismu organu z 28 listopada 2012 r. nie można było przypisać charakteru aktu lub czynności o znaczeniu procesowym innego niż zwykłe pismo informujące. Jednak w przedmiotowej spawie organ powinien wydać wnioskodawcy żądane zaświadczenie lub postanowienie o jego odmowie, stosownie do art. 219 K.p.a., a nie poprzestawać jedynie na piśmie informującym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

WedleK.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1), zaświadczenie wydaje się m. in., jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a.).

W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.).

Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 K.p.a.), w przypadku niedotrzymania terminu przez organ do wydania zaświadczenia mają odpowiednie zastosowanie przepisy art. 36-38 K.p.a. dotyczące zwalczania bezczynności lub przewlekłości.

Postępowanie w sprawie o wydanie zaświadczenia może zakończyć się czynnością materialno-techniczą, jaką jest wydanie żądanego zaświadczenia, albo odmową wydania zaświadczenia, względnie odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Wątpliwość odnośnie formy zakończenia postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia uzasadnia dopuszczalność skargi sądowoadministracyjnej na bezczynność w przedmiocie nie załatwienia sprawy wywołanej żądaniem wydania zaświadczenia. Pogląd o dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej w przedmiocie nie załatwienia sprawy dotyczącej żądania wydania zaświadczenia prezentowany był także w nauce pod rządami ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (por. L. Klat-Wertelecka, Zaświadczenie w prawie administracyjnym, Warszawa 2001, s. 73).