Wyrok

Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie wypowiadał się, dopuszczając drogę sądową przed sądami administracyjnymi w sprawach skarg na uchwały dotyczące odwołania dyrektora instytucji kultury (por. orzeczenia NSA: z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 817/10; z 1 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 2231/15; z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2545/11; z 1 dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 598/10, z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 1295/12, z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2693/11, z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. II OSK 1672/15 i z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 459/17; – wszystkie orzeczenia dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Pośrednio za przyjęciem kognicji sądów administracyjnych w sprawach z zakresu powoływania i odwoływania dyrektora samorządowych jednostek kultury przemawia nadto utrwalona i niebudząca aktualnie jakichkolwiek wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych linia orzecznicza dopuszczająca zaskarżanie do sądów administracyjnych zarządzeń o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły w sytuacji zbliżonego ukształtowania regulacji dotyczących powoływania i odwoływania dyrektorów szkół przez organ prowadzący oraz dyrektorów instytucji kultury przez organizatora (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96).

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonego zarządzenia pod względem powyżej wskazanych kryteriów kontroli sądowoadaministacyjnej, zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, zaskarżone zarządzenie w sposób istotny narusza przepisy prawa.

Wyjaśnić trzeba, że konsekwencją przyjęcia podwójnego charakteru aktów powołujących (odwołujących) dany podmiot na stanowisko dyrektora instytucji kultury jest ograniczenie zakresu sądowej kontroli przedmiotowych zarządzeń wyłącznie do kwestii związanych z zachowaniem wymogów ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym. Kwestia natomiast rozwiązania stosunku pracy podlega kontroli sądu powszechnego - sądu pracy w toku ewentualnego postępowania z zakresu prawa pracy (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt I PK 200/12, OSNP 2014/2/19).

Wyjaśnić w związku z tym należy, że z treścii ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 609, dalej: "u.s.g.", w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotne naruszenie prawa.

Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (vide: wyroki NSA z dnia: 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3595/13 - Lex nr 2036630, 18 października 2016 r. sygn. akt II GSK 1650/16 - Lex nr 2168693).

Analiza treści skargi oraz odpowiedzi na skargę wskazuje, że istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy Burmistrz Miasta prawidłowo odwołał M. Z. ze stanowiska Dyrektora Domu Kultury w T. z dniem 28 czerwca 2024 r. Kluczowy jest zatem status Skarżącego na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska Dyrektora.

W realiach niniejszej sprawy nie budzi bowiem wątpliwości, że Dom Kultury w T. stanowi gminną instytucje kultury w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2024 r., poz. 87, dalej "u.o.p.d.k."), albowiem mieści się w katalogu form organizacyjnych działalności kulturalnej przykładowo wymienionych w art. 2 u.o.p.d.k., a obejmującym między innymi domy kultury.

Skarżący powołany został na stanowisko Dyrektora Domu Kultury w T. z dniem 18 stycznia 2006 r. i powołanie to miało miejsce na czas nieokreślony, co odpowiadało ówczesnemu brzmieniu art. 15 ust. 1 zd. 1 u.o.p.d.k., zgodnie z którym dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nieokreślony. Obecnie brzmienie przepisu art. 15 ust. 1 jest takie, że dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie.

W wyniku więc zmian wprowadzonych ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. Nr 207, poz. 1230) - zwanej dalej ustawą nowelizującą, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012r. - prawodawca wyeliminował możliwość powoływania dyrektorów instytucji kultury na czas nieokreślony, z jednoczesnym wprowadzeniem w art. 15 ust. 2 zd. 2 tegoż artykułu regulacji, iż dyrektora instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna powołuje się na okres od trzech do siedmiu lat.

Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane przez żadną ze stron, iż Dom Kultury w T. nie jest instytucją artystyczną w rozumieniuu.o.p.d.k. Dla uregulowania sytuacji prawnej dyrektorów instytucji kultury powołanych na stanowiska przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej prawodawca ustalił w art. 8 ust. 3 ustawy nowelizującej, iż dyrektorzy instytucji kultury powołani na stanowiska przed dniem wejścia w życie ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż rok od dnia wejścia w życie ustawy.

W terminie roku od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, a w przypadku instytucji kultury, które z dniem wejścia w życie ustawy stają się instytucjami artystycznymi od trzech do pięciu sezonów artystycznych, bez przeprowadzania konkursu.

Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem roku od dnia wejścia w życie ustawy. Odnośnie samorządowych instytucji kultury prawodawca w art. 8 ust. 4 ustawy nowelizującej wskazał, iż dyrektorzy samorządowych instytucji kultury, które nie stają się z dniem wejścia w życie ustawy instytucjami artystycznymi, powołani na te stanowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy.

W terminie trzech lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy. Jednocześnie w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej postanowione zostało, że przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w świetle powyższych regulacji, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma ocena jak należy wykładać art. 8 ustawy nowelizującej, ze szczególnym uwzględnieniem ust. 6 tegoż artykułu. Dla udzielenia odpowiedzi na tak postawione pytanie w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż z dniem 1 stycznia 2012 r. kiedy to weszła w życie ustawa nowelizująca straciło podstawę prawną powołanie dyrektora instytucji kultury na czas nieokreślony. Powyższe wyklucza możliwość przyjęcia jako uprawnionego stanowiska jakoby skarżący, aż do odwołania był dyrektorem powołanym na czas nieokreślony, jak wskazano w zarządzeniu.

Zawarte w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej postanowienie, że przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury oznacza zatem, iż w stosunku do tych osób prawodawca nie zastosował przywilejów określonych w tych przepisach, co prowadzi do stwierdzenia, że dyrektorzy samorządowych ośrodków kultury, domów kultury im bibliotek nie pozostali po dniu 1 stycznia 2012 r. na zajmowanych stanowiskach, lecz z tym dniem wygasł z mocy prawa stosunek administracyjnoprawny związany z uprzednim powołaniem ich na stanowisko dyrektora samorządowej biblioteki, domu oraz ośrodka kultury na czas nieokreślony.

Pogląd powyższy wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 listopada 2017r. (sygn. akt II OSK 481/16, dostępne CBOSA), który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela. Tak też wynika z przywołanego przez strony wyroku Sądu Najwyższego z 27 kwietnia 2017r. (sygn. akt I PK 91/16). Sąd Najwyższy uznał, że ustawodawca w przypadkach określonych w ustawie może przewidzieć wygaśnięcie stosunku pracy opartego na powołaniu. Skoro taka możliwość istnieje, to dopuszczalne jest też generalne odwołanie określonej grupy osób z mocy prawa.

W realiach kontrolowanej sprawy w przypadku przyjęcia, że przedmiotowa instytucja kultury była ośrodkiem lub domem kultury należałoby uznać, iż stosunek prawny wynikający z powołania Skarżącego na czas nieokreślony z dniem 18 stycznia 2006 r. na stanowisko jej dyrektora wygasł z dniem 1 stycznia 2012 r.

Dalej wskazać należy, że Skarżący wykonywał faktycznie obowiązki Dyrektora Domu Kultury, aż do dnia jego odwołania, to jest do dnia 28 czerwca 2024 r. Wynika to też z samej treści § 1 zaskarżonego zarządzenia, mianowicie, że Burmistrz Miasta odwołuje M. Z. ze stanowiska Dyrektora Domu Kultury w T., co w ocenie Sądu przecina spór, czy Skarżący w dniu wydania zarządzenia pełnił stanowisko Dyrektora.

Wbrew temu co podnosi organ nie sposób przyjąć innej konstrukcji, jak ta że na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia Skarżący piastował stanowisko Dyrektora bez formalnego aktu powołania, również bez opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń, w okresie do wydania zaskarżonego zarządzenia i to na czas okreśłony. Zwłaszcza, że Burmistrz w zaskarżonym zarządzeniu odwołał Skarżącego ze stanowiska Dyrektora.

Powyższe oznacza, że dla oceny zgodności z prawem zarządzenia Burmistrza kluczowe znaczenia ma ustalenie jaki był charakter stosunku prawnego wiążącego skarżącego z podmiotem tworzącym przedmiotową instytucję kultury, to jest Dom Kultury w T. na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego przyjąć należy, że doszło do powołania skarżącego w sposób konkludentny na stanowisko Dyrektora na czas określony (tak też NSA w wyroku z 29 lipca 2020r., sygn. akt II OSK 3320/19, z dnia 19 czerwca 2024r., sygn. akt II OSK 2381/21, dostępny CBOSA). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten podziela.

Funkcjonowanie instytucji kultury wymagało bowiem sprawowania przez określoną osobę funkcji jej dyrektora, przy czym ówcześnie obowiązujące przepisy nie przewidywały tymczasowego powierzania zarządzania instytucja kultury do czasu powołania dyrektora wyłonionego w trybie przepisów art. 15.

Wprowadzający taką możliwość art. 16a ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej został bowiem wprowadzony do systemu prawnego z dniem 30 listopada 2015 r., przez art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów (Dz.U. z 2015 r., poz.1505).

W tym miejscu wskazać należy, że błędne jest twierdzenie organu, że skarżący pełnił tylko obowiązki dyrektora, pomijając okres prawie 12 lat "pełnienia tych obowiązków", ale także okoliczność, że przepis ten obowiązuje dopiero od 30 listopada 2015r., a przede wszystkim z postanowień zaskarżonego zarządzenia wynika, że Burmistrz odwołał Skarżącego ze stanowiska Dyrektora Domu Kultury (§ 1 zarządzenia).

Sąd podziela przy tym stanowisko, że jakikolwiek przepis nie przewiduje konieczności dokonania aktu powołania na stanowisko w formie pisemnej pod rygorem nieważności tej czynności, względnie jej bezskuteczności (tak też WSA w Poznaniu z 11 października 2018r., sygn. akt II SA/Po 259/18, CBOSA). Nie sposób także podzielić poglądu organu, jakoby z faktu, iż doszło do rozwiązania stosunku pracy z mocy ustawy, wynikało, iż wykluczona jest możliwość dorozumianego powołania, a możliwe jest tylko dorozumiane zawarcie umowy o pracę, której przedmiotem jest pełnienie obowiązków na tym stanowisku.

Niewątpliwego faktu, że doszło do rozwiązania stosunku pracy z mocy ustawy, względnie do wygaśnięcia tegoż stosunku z mocy ustawy, a jednocześnie dotychczasowy dyrektor instytucji kultury kontynuował nie tylko pracę w niej, lecz także wykonywanie obowiązków dyrektora wynika w sposób jednoznaczny i oczywisty, że doszło do nawiązania kolejnego stosunku prawnego między nim a organizatorem, w miejsce stosunku, który zakończył się z mocy prawa, a ustalenia wymaga jedynie jaka była treść tegoż stosunku i jakie skutki o charakterze publicznoprawnym pociągał za sobą ten nawiązany na nowo stosunek prawny.

Dla wyjaśnienia powyższego zagadnienia koniecznym jest przypomnienie, iż celem wprowadzenia regulacji dopuszczających powoływanie dyrektorów instytucji kultury wyłącznie na czas określony o ustawowo wskazanych minimalnych i maksymalnych granicach, wprowadzenie określonego trybu ich odwoływania oraz ustanowienie zamkniętego katalogu przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem tego okresu jednoznacznie wskazuje na zamiar ustawodawcy wzmocnienia pozycji i niezależności dyrektora instytucji kultury względem organizatora, z którym to celem w oczywistej i rażącej sprzeczności pozostawałoby zaaprobowanie niepowoływania dyrektora instytucji kultury i zarządzania tą instytucją za pomocą osób nieformalnie umocowanych przez podmioty tworzące instytucje kultury.

W ocenie Sądu z powyższego wynika, że Skarżący poprzez dopuszczenie do wykonywania obowiązków Dyrektora po dniu 1 stycznia 2012r. powołany został przez organizatora w sposób dorozumiany na stanowisko Dyrektora tej instytucji kultury na czas określony odpowiadający minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu wu.o.p.d.k. Wobec powyższego zastosowanie znajdowały w stosunku do Skarżącego, wbrew twierdzeniom organu podniesionym w treści odpowiedzi na skargę, przepisy znowelizowanej ustawy u.o.p.d.k.

Przechodząc dalej należy wskazać raz jeszcze, że w myśl art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie.

Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, w o którym mowa w art. 16 (art. 15 ust. 1 zd. trzecie u.o.p.d.k.). Z akt sprawy wynika, i nie było to w istocie kwestionowane przez organ, że przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia, Burmistrz nie zasięgnął opinii żadnego ze stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Dom Kultury w T., przyjmując że opinia taka nie jest wymagana, skoro Skarżący na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy nie został powołany.

Organ stanął na stanowisku, że bez formalnego powierzenia tego stanowiska aktem powołania, dalsze pełnienie obowiązków należy traktować jako dorozumiane zawarcie umowy o pracę, której przedmiotem jest pełnienie obowiązków na tym stanowisku. Zdaniem Burmistrza Skarżący nie został formalnie powołany po nowelizacji przepisów ustawy z 2012 r., a jedynie w sposób konkludentny została z nim zawarta umowa o pracę na czas określony.

Przepisustawy przewiduje konieczność zasięgnięcia opinii różnych podmiotów przez organizatora przed powołaniem dyrektora instytucji kultury: związków zawodowych działających w instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję kultury. Zasięgnięcie opinii tych podmiotów jest obligatoryjne w przypadku powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury poza konkursem, a fakultatywne w sytuacji wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16 (Art. 15 Komentarz do ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, Gajewski 2016, wyd. 2/Gajewski).

Brak więc ustawowego wymogu uzyskania tych opinii dotyczy powołania na stanowisko dyrektora w trybie konkursu, gdy tymczasem w przedmiotowej sprawie przedmiotem oceny było zarządzenie o odwołaniu Skarżącego ze stanowiska Dyrektora. Podzielić zatem należy zarzut skargi, że odwołanie Skarżącego nie było konsultowane ze stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi właściwymi ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Dom Kultury w T.. W tym zakresie, nie mogły odnieść zamierzonego skutku argumenty Burmistrza.

Z brzmienia bowiem normy art. 15 ust. 1 zd. pierwsze i drugie u.o.p.d.k. wynika, że ustawodawca wymaga, aby organizator, odwołując dyrektora instytucji kultury, zasięgnął opinii związków zawodowych działających w tej instytucji oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez tę instytucję, których w ocenie Burmistrza w niniejszej sprawie brak. Odnosząc się do znaczenia opinii w procesie decyzyjnym trzeba mieć na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 5 sędziów z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. OPK 14/98, ONSA 1999 r., nr 3, poz. 80 stwierdził, że: "najluźniejszą formą współdziałania organów [...] jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii.

Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji (tu uchwały), do zasięgnięcia opinii w sprawie od innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii, nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa". "Wprowadzany ustawowo obowiązek współdziałania organów administracji publicznej z innymi podmiotami przy podejmowaniu określonych rozstrzygnięć oznacza, że zobowiązany do zasięgnięcia opinii organ musi zapoznać się ze stanowiskiem określonego podmiotu i to stanowisko rozważyć. Te kwestie powinny być rozważane indywidualne w każdej konkretnej sprawie (tak wyr. NSA z 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1904/13, LEX nr 1610687).

Analiza normatywna postanowień art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. prowadzi do wniosku, że przed odwołaniem dyrektora wymagana jest opinia związków zawodowych działających w tej instytucji oraz generalnie wszelkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych, które są właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA pojęcie: "stowarzyszenie twórcze", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., należy rozumieć szeroko.

Obejmuje ono zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą. Obowiązkiem Burmistrza było zatem ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie gminy. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2545/11, LEX nr 1113786; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. II OSK 834/09, LEX nr 688786). Nie ma więc również racji Burmistrz wskazując, że opinii nie zasięgnięto, ponieważ Skarżący nie wskazał, jakie konkretnie związki czy stowarzyszenia powinny zostać uwzględnione w tej kwestii, albowiem był to obowiązek organu.

Także, orzecznictwo Sądu Najwyższego skłania do przyjęcia szerokiej – funkcjonalnej interpretacji pojęcia "stowarzyszenia twórcze". W wyroku z dnia 24 września 2015 r., sygn. I PK 283/14, (LEX nr 1828267) SN stwierdził, że: "podstawowe znaczenie dla zakreślenia kręgu stowarzyszeń uprawnionych dla konsultowania zamiaru odwołania dyrektora instytucji kultury ma to, aby były to stowarzyszenia zawodowe lub twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez daną instytucję kultury, niezależnie od tego czy dyrektor do nich należy".

Z kolei w wyroku z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt I PK 43/14 (OSNP 2016/3/30) SN przyjął, że: "Pojęcie stowarzyszenia twórcze w art. 15 ust. 1 u.o.d.k. obejmuje wszelkie stowarzyszenia, które funkcjonują na terenie działania organizatora, zrzeszające twórców i inspirujące działalność twórczą". Mając na uwadze powyższe uwagi, w ocenie składu orzekającego należy przyjąć, że tylko całkowite pominięcie przez organizatora wymaganych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

"Za utrwaloną należy uznać taką wykładnię art. 15 u.o.p.d.k., która nie zawęża zakresu obowiązku zasięgania opinii związków zawodowych i stowarzyszeń zawodowych podczas powoływania oraz odwoływania dyrektora instytucji kultury do organizacji działających na terenie gminy lub tych, do których należy dyrektor.

Obowiązek ten należy rozumieć szeroko. Ma on na celu stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w sferze szeroko pojętej kultury, nie tylko tych które działają na obszarze danej gminy, ale także stowarzyszeń i organizacji regionalnych i ogólnokrajowych, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury.

Chodzi przy tym także o niezawężanie zakresu pojęcia "stowarzyszenia twórcze" i obejmowanie nim zarówno stowarzyszeń zrzeszających twórców, jak i stowarzyszenia prowadzące i inspirujące działalność twórczą. W związku ze specyfiką działania instytucji kultury konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami i związkami, działającymi w dziedzinie kultury, a ich opinia ma niebagatelne znaczenie. (...) spełnienie wymogu zasięgania opinii szerokiego kręgu związków i stowarzyszeń twórczych jest warunkiem skutecznego powołania/odwołania dyrektora instytucji kultury" (tak wyr. NSA z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 585/16, LEX nr 2106720; wyr. NSA z 19 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2381/21, CBOSA).

Podsumowując, z akt sprawy oraz stanowiska organu wynika, że Burmistrz przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia nie zasięgnął opinii żadnego ze związków zawodowych, stowarzyszeń zawodowych i twórczych oraz nie podjął czynności zmierzających do ustalenia, czy są i jakie stowarzyszenia zawodowe i twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Dom Kultury w T., z którymi należy zasięgnąć opinię o jakiem mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k.

Organizator ma obowiązek samodzielnie ustalić krąg podmiotów uprawnionych do zajęcia stanowiska oraz skierować do ich stosowne wystąpienia. Niewystarczające jest stwierdzenie organu, że nie wie o działalności takich stowarzyszeń zawodowych i twórczych na obszarze, na którym Dom Kultury w T. i jego Dyrektor prowadzi działalność kulturalną.

Z akt sprawy nie wynika w żaden sposób, że Burmistrz poczynił takie ustalenia. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa. Zaniechanie zasięgnięcia opinii od wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności, a z takim uchybieniem mieliśmy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy, stanowi naruszenie prawa o charakterze istotnym. W tym stanie rzeczy Burmistrz dopuścił się naruszenia trybu odwołania o jakim mowa w art. 15 ust. 1 zd. pierwsze i drugie u.o.p.d.k., co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia.

Następnie wskazać należy, żeu.o.p.d.k. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia określa przesłanki odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu.

Przywołana norma prawna precyzuje ściśle katalog przesłanek, których wystąpienie może stanowić podstawę odwołania dyrektora instytucji kultury. Zatem ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury przed upływem powołania na czas określony, ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana.

W przypadku powołania się na zaniedbania po stronie dyrektora, na które zdaje się wskazywać organ, a które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez niego ustawowych przesłanek.

Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 oraz z zasad praworządności i legalności - art. 7 (por. np. wyroki WSA w: Olsztynie z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 176/17 - Lex nr 2275939, Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1954/16, dostępny CBOSA).

Tymczasem w niniejszej sprawie z treści zaskarżonego zarządzenia, jak i jego uzasadnienia nie wynika, by organ powoływał się na którąkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 15 ust. 6 pkt 1 – 5 u.o.p.d.k., a tylko te przypadki mogły być podstawą do odwołania Skarżącego ze stanowiska Dyrektora. Wśród tych przesłanek ustawa nie wymienia utraty zaufania.

W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia organ wskazał, że podstawą odwołania było, oprócz kwestii dotyczących niemożności zatrudnienia na czas nieokreślony, brak zawarcia zgodnie zu.o.p.d.k. umowy w sprawie określenia warunków organizacyjno-finansowych działalności instytucji kultury oraz w sprawie programu jej działania. W pierwszej kolejności wskazać należy, że kwestia ta rozumiana jako brak zawarcia powyższej umowy, nie znalazła się w katalogu zamkniętym wskazanym art. 15 ust. 6 ustawy i już z tego powodu nie może stanowić podstawy do odwołania M. Z..

Ponadto wskazać należy, że rację ma Skarżący, że inicjatywa do zawarcia tej umowy leży po stronie organizatora, a nie dyrektora. Wynika to z literalnego brzmienia tego przepisu: "organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjna –finansowe...".

W uprzednio obowiązującej wersji tego przepisu można było dopatrzeć się tej inicjatywy po stronie organizatora jeszcze wyraźniej, albowiem przepis ust. 4a przepisu art. 15 stanowił, że: "organizator może powierzyć zarządzenie instytucją kultury osobie fizycznej lub prawnej. Powierzenie zarządzania następuje na podstawie umowy o zarządzeniu instytucją kultury...". Dodatkowo świadczy o tym konieczność poprzedzenia jej zawarcia kontrasygnatą skarbnika jednostki samorządu terytorialnego (art. 46 ust. 3 u.s.g.).

W uzasadnieniu jako kolejny powód odwołania M. Z. wskazano również na istotne różnice dotyczące działalności Domu Kultury w T. między Skarżącym, a gminą, a także utratę zaufania, co również nie może stanowić podstawy odwołania, jako niewymienionej w art. 15 ust. 6 ustawy.

Wydane zarządzenie z 28 czerwca 2024 r. w sposób istotny narusza zatem przepis art. 15 ust. 1, 5 i 6 u.o.p.d.k., skutkiem powyższego należało stwierdzić jego nieważność, jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.

O powyższym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania należnych Skarżącemu od organu Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) w łącznej kwocie 497 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.