Wyrok

Pismem z 10 grudnia 2024 r. M.T. wniósł skargę na zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta B. z [...] r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Muzeum [...] w B. wydane na podstawieart. 30 ust. 2 pkt 5ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 oraz poz. 1572) orazart. 15 ust. 1i ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87), powoływanej dalej jako: "u.o.p.d.k." w związku zart. 72 § 1ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1465 oraz z 2024 r. poz. 878), powoływanej dalej jako: "k.p.", którym z dniem [...] r. odwołano M.T. ze stanowiska Dyrektora Muzeum [...] w B. z zachowaniem 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia z powodów określonych w załączniku nr 1. Zarządzenie weszło w życie z dniem podpisania.

Z załącznika do ww. zarządzenia wynika, że z dniem wydania zarządzenia odwołano skarżącego ze stanowiska Dyrektora Muzeum [...] w B. z zachowaniem 3-miesiecznego okresu wypowiedzenia, który rozpoczyna bieg z dniem upływu okresu usprawiedliwionej nieobecności w pracy z powodu naruszeniaart. 15 ust. 6 pkt 3i pkt 4 u.o.p.d.k.

W ocenie Prezydenta Miasta B. skarżący naruszył przepisy prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz odstąpił od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności Muzeum [...] w B. oraz program jego działania, tj. umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Muzeum [...] w B. z [...] lipca 2023 wraz z Załącznikiem nr 2 oraz Programem Działania Muzeum [...] w B. w latach 2023-2030, powoływanym dalej jako: "Umowa".

Przytaczając treść § 4, § 6 pkt 1 Umowy oraz pkt 2 ppkt 9, ppkt 10, ppkt 14, ppkt 15 Warunków, art. 27 ust. 3, ust. 4, art. 31 u.o.p.d.k. organ stwierdził, że naruszenie przez skarżącego przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem polega na:

1. naruszeniu przez skarżącego Programu Działania Muzeum, albowiem zarządzane przez Dyrektora Muzeum nie wybiegało poza funkcje tradycyjnie przypisywane Muzeum [...], nie angażowało się przy tym społecznie, nie służyło lokalnej społeczności, nie angażowało społeczności lokalnej, nie mierzyło się z jej problemami i nie sprostało jej oczekiwaniom;

2. Muzeum zarządzane przez Dyrektora M.T. nie inicjowało i nie patronowało (lub czyniło to w minimalnym zakresie) wielu inicjatywom kulturalnym, tak aby sprostać wymaganiom i stać się żywym centrum kultury i nauki;

3. naruszeniu przez skarżącego Programu Działania Muzeum, albowiem zarządzane przez Dyrektora Muzeum nie angażowało się należycie w działalność naukową, kulturalną i edukacyjną, w szczególności poprzez:

a. dokonywanie zakupów i pozyskiwanie regionaliów;

b. tworzenie i pozyskiwanie zbiorów etnograficznych;

c. poszerzenie zbiorów archeologicznych o depozyty, materiały z badań i nadzorów archeologicznych w regionie [...];

d. udziale w obozach naukowych;

e. organizowanie warsztatów dla przedszkoli i szkół, a nadto dla seniorów oraz osób niepełnosprawnych;

f. organizowanie lekcji muzealnych, pikników historycznych i etnograficznych;

4. naruszeniu przez skarżącego Programu Działania Muzeum, albowiem zarządzane przez Dyrektora Muzeum, w szczególności:

a. nie podejmowało działań mających na celu poprawę sytuacji finansowej instytucji, poprzez m.in. uzyskiwanie wyższych przychodów ze sprzedaży biletów, szczególnie, że ich ceny plasują się od dłuższego czasu na bardzo niskim poziomie;

b. brak podejmowania działań mających na celu poszerzenie oferty instytucji kultury, poprzez m.in. brak zainteresowania szkoleniami na profesjonalnych przewodników jakie były organizowane w regionie łódzkim, co bezsprzecznie przyczyniłoby się do podniesienia kompetencji i umiejętności pracowników Muzeum, a nadto dałoby możliwość organizowania dla mieszkańców B. wycieczek i spotkań z regionalnym przewodnikiem dla podniesienia świadomości mieszkańców o historii miasta, jego tradycjach oraz ważnych miejscach i wydarzeniach;

c. brak podejmowania działań mających na celu zainteresowanie młodego pokolenia historią miasta, w szczególności poprzez brak oferty dla szkół i przedszkoli, w tym organizowania lekcji historii w szkołach;

d. brak podejmowania działań mających na celu pozyskanie środków finansowych na eksponaty, organizację pikników, rekonstrukcji wydarzeń i tym podobnych form. Muzeum pozyskuje środki finansowe głównie od Organizatora, podczas, gdy aktywna współpraca ze stowarzyszeniami oraz innymi instytucjami kultury daje szersze możliwości pozyskiwania środków z licznych programów na terenie województwa łódzkiego;

e. brak szerzenia oferty Muzeum poprzez promocje na różnych wydarzeniach organizowanych w mieście, kolportaż ulotek, reklamowanie oferty możliwości wynajmu sali w budynku Muzeum;

f. brak podejmowania działań racjonalizacji kosztów, poprzez wprowadzanie nowym rozwiązań w funkcjonowaniu Muzeum, ograniczenie wydatków związanych z działalnością instytucji kultury, w tym redukcji kosztów zatrudnienia.

Analiza mierników osiąganych przez Muzeum [...] w poszczególnych latach, na podstawie danych przedkładanych przez jednostkę w zakresie realizacji Procesu [...] Nadzór właścicielski wyodrębnionego w ramach funkcjonującego w Urzędzie Miasta B. Systemu Zarządzania Jakością, potwierdza ww. uchybienia. Ponadto również dane przedkładane do Urzędu Miasta w ramach sprawozdań z realizacji otrzymanej dotacji podmiotowej przez Muzeum [...] oraz wartości wskaźników realizacji celów operacyjnych wyodrębnianych w ramach Strategii Rozwoju Miasta B. wskazują na zaniechania w realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności Muzeum [...] w B. oraz program jego działania.

W ocenie organu skarżący nie realizował w znacznym stopniu lub błędnie realizował umowę określającą warunki organizacyjno-finansowe działalności Muzeum [...] w B. oraz program jego działania, tj. umowy dotyczącej działalności Muzeum [...] w B. zawartej z Miastem B. [...] lipca 2023 r., co dowodzi zaistnienia przesłanki jego odwołania określonej wart. 15 ust. 6 pkt 4u.o.p.d.k., co nabiera znaczenia szczególnie w świetleart. 27 ust. 1u.o.p.d.k. co też nie zachodzi w tym przypadku. Dyrektor Muzeum [...] w B. zarządzając ww. jednostką kultury bezsprzecznie naruszył postanowienia pkt 2 ppkt 9 Warunków, albowiem prowadził gospodarkę finansową instytucji niezgodnie z zasadami określonymi w u.o.p.d.k. oraz zasadami określonymi w ustawie o rachunkowości.

Dodatkowo Dyrektor Muzeum [...] w B. zarządzając ww. jednostką kultury naruszył postanowienia pkt 2 ppkt 14 Warunków i nie zapewnił: uzyskania zakładanego poziomu przychodów; nie dokonywał racjonalizacji wydatków kierowanej przez siebie Instytucji; nie dokonywał wydatków w sposób celowy przy optymalnym doborze metod i środków umożliwiających terminową realizację zadań; nie przestrzegał bezwzględnie dyscypliny finansowej w zakresie gospodarki finansowej kierowanej Instytucji.

Brak realizacji przez Dyrektora planów oraz prowadzenie działalności Instytucji przynoszącej jej straty w gospodarce finansowej stanowi podstawę do odwołania Dyrektora. Naruszenie przez skarżącego przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz odstąpienie przez niego od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności Muzeum [...] w B. oraz program jej działania, tj. umowy dotyczącej działalności Muzeum [...] w B. z [...] lipca 2023 r. świadczy o tym, że nie wykonuje on należycie swoich obowiązków służbowych.

Ponadto Dyrektor Muzeum [...] nie wykazuje chęci współpracy z Prezydentem Miasta B., który jest organizatorem instytucji, czego przejawem jest unikanie spotkań. Jedną z przyjętych form zarządzania są cotygodniowe posiedzenia rozstrzygające Prezydenta Miasta B., podczas których omawiane są kluczowe sprawy. Potwierdzeniem powyższego jest fakt, że Dyrektor Muzeum, od początku aktualnej kadencji Prezydenta Miasta, nie uczestniczył w żadnym z posiedzeń osobiście, a do udziału w nich delegował podległych pracowników.

W skardze na ww. zarządzenie M.T. zarzucił naruszenie przepisów:

1.art. 15 ust. 1u.o.p.d.k. poprzez odwołanie dyrektora instytucji kultury bez zasięgnięcia opinii właściwych stowarzyszeń zawodowych i twórczych w zakresie zamiaru odwołania;

2.art. 15 ust. 6 pkt 3i 4 u.o.p.d.k. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia okoliczności nie są zgodne ze stanem faktycznym (są ogólnikowe, nieprawdziwe lub zawierają celowo wybiórczo przedstawione dane), nadto zarzucane skarżącemu nieprawidłowości nie zostały w sposób szczegółowy wskazane ani też przekonywująco umotywowane, w szczególności w zakresie wypełnienia przez nie ustawowych przesłanek.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia w całości ewentualnie o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania skargowego. Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron, z dokumentów w postaci: zarządzenia Prezydenta Miasta B. nr [...] z uzasadnieniem, zarządzenia Prezydenta Miasta B. nr [...], zarządzenia Prezydenta Miasta B. o powołaniu na poprzednie kadencje na stanowisko Dyrektora Muzeum [...] w B., umowy z [...] lipca 2023 r. w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Muzeum z załącznikami, statutu Muzeum [...] w B. z [...] marca 2016 r.

W uzasadnieniu skarżący w pierwszej kolejności wyjaśnił, że funkcję Dyrektora Muzeum [...] w B. pełnił przez wiele lat i nigdy nie było zastrzeżeń do jego pracy, która była doceniania i chwalona przez współpracujące z Muzeum instytucje kultury, związki zawodowe i twórcze oraz przedstawicieli władz samorządowych. Ponadto Muzeum było i jest nadal doceniane i chętnie odwiedzane przez mieszkańców regionu oraz turystów.

Następnie wskazał, że przy jego powołaniu zasięgnięto opinii kilku podmiotów o których mowa w art.. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. i wszystkie były pozytywne. Tymczasem przy odwołaniu ta procedura została pominięta, bowiem w zarządzeniu i jego uzasadnieniu nie ma wzmianki o wymaganych konsultacjach i opiniach.

Skarżący stwierdził, że żaden z wymienionych w uzasadnieniu zarządzenia o odwołaniu przypadków z art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. nie nastąpił. Wszystkie zarzuty zawarte w uzasadnieniu są ogólnikowe, nieprawdziwe lub zawierają celowo wybiórczo przedstawione dane (z 5 lat działalności Muzeum, tj. lat 2019-2023). Skarżący nie jest w stanie stwierdzić jakie działania lub zaniechania naruszyły przepisy prawa lub były sprzeczne z umową.

Zarządzane Muzeum [...] w B. realizowało wszystkie funkcje wynikające z ustawy o muzeach, Statutu Muzeum [...] z 2016 r. jak i umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności Muzeum [...] w B. z [...] lipca 2023 r. wraz z załącznikiem nr 2 oraz programem działania w latach 2023-2030. Muzeum w sposób efektywny i terminowy realizowało założenia zawarte w programach działania funkcjonując w sposób oszczędny, a przy tym atrakcyjny dla mieszkańców i innych odbiorców naszej oferty.

Zdziwienie skarżącego budzi okoliczność, że analizowano pracę Muzeum od 2019 r., skoro powołany został na nową "kadencję" w 2023 r. Poprzednia praca została pozytywnie oceniona przez Organizatora, czemu dał on wyraz powołując na nowy okres.

W ocenie skarżącego w sytuacji, gdy Organizator chciał porównywać i oceniać wcześniejszą pracę, powinien to uczynić od początku zatrudnienia, a nie od połowy tj. 2019 r. Obraz działalności Muzeum jakie zastał na początku pracy i obecnie jest zdecydowanie inny, z wyraźnie widoczną na przestrzeni lat poprawą. Wybrane wybiórczo dane zniekształcają obraz jego pracy. Ponadto nie należy zapominać o wybuchu w 2020 r. pandemii i jej negatywnym wielowymiarowym wpływie na działalność Muzeum.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skarżący wskazał, że jest on bardzo ogólnikowy, a stawiane zarzuty są nieprawdziwe. Kierowane Muzeum [...] zawsze służyło lokalnej społeczności angażując ją do działań m.in. poprzez: cykliczne spotkania Oddziału Polskiego Towarzystwa [...] w B., na prośbę którego w 2021 r. utworzono [...], cykliczne spotkania [...] Koła [...] Towarzystwa [...], współpracę ze Stowarzyszeniem [...], współpracę z [...], współpracę z Grupą [...] w B., współpracę z [...] Klubem [...], współpracę ze Stowarzyszeniem [...], działania wspierają też harcerze z [...] Drużyny Harcerskiej [...] oraz z [...] Środowiskowego Szczepu Harcerskiego [...] im. [...] ps. [...], cykliczną współpracę ze Stowarzyszeniem [...] w B. przy Organizacji [...], spotkania cykliczne [...] dotyczące [...] [...] pod budowę [...] oraz [...] B., wieczory autorskie np. [...] L.S., wieczory wspomnień o [...],[...], projekt socjalny [...] realizowany we współpracy z MOPS w B., spotkania dla mieszkańców połączone z warsztatami, Konferencja [...] i [...] Muzeów [...] z województwa [...], organizatorami konferencji było Muzeum [...] i [...] Dom Kultury ([...] -[...].[...].2023), [...] Dni [...] - [...] co roku, Muzeum [...] nagrodzone [...] w skali ogólnopolskiej, wystawy organizowane wspólnie z [...] Towarzystwem [...].

Odnosząc się do drugiego ze stawianych zarzutów stwierdził, że jest on gołosłowny wskazując działania i inicjatywy Muzeum [...] w B. podejmowane od roku 2022 r. do chwili obecnej na które składają się:

A. Wystawy stałe i okresowe (łącznie 18 różnych): wystawy stałe: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...];

B. Działalność oświatowa Muzeum: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...];

C. Pozostałe inicjatywy i przedsięwzięcia: wystawy [...], [...] [...],[...],[...].,[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...] [...],[... ] [...].

Odnosząc się do trzeciego zarzutu wyjaśnił, że program Działania Muzeum był i jest realizowany w sposób należyty i staranny, w miarę pozyskiwanych i posiadanych środków w sferze działalności naukowej, kulturalnej i edukacyjnej. Zakupy i darowizny eksponatów pozyskane przez okres sprawowania funkcji Dyrektora Muzeum [...] sięgają kwot: Zakupy: 63 [...],48 zł, Darowizny: 15 [...] zł. Muzeum systematycznie tworzyło i pozyskiwało eksponaty w dziale etnografii.

W latach 2020-2024 pozyskano [...] obiektów. Jest to znaczny wzrost, ponieważ Muzeum łącznie posiada [...] muzealiów oraz [...] niemuzealiów. Muzeum stale poszerza dział archeologiczny. Księga inwentarzowa posiada [...] pozycji zabytków archeologicznych. Depozyt Muzeum w P.- [...] pozycji, Depozyt Muzeum Archeologicznego w Ł. - [...] pozycji, Depozyt od Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł. - [...] pozycji. Przez okres 2 ostatnich lat muzeum poszerzyło swoje zbiory o [...] depozyty: fragmenty [...] samolotu [...], [...] datowany na [...] w. n. e. i [...],[...] z brązu, moneta [...], zabytki z R. Dodatkowo trwają rozmowy, aby powyższe zabytki przeszły na własność Muzeum [...].

Ponadto przez okres 2 ostatnich lat Muzeum wydało [...] promes, zarówno dla osób prywatnych, archeologii jak i instytucji, potwierdzających gotowość muzeum do przyjęcia ewentualnych zabytków. Pracownik opiekujący się działem archeologicznym otworzył przewód doktorski i systematycznie uczestniczy w seminariach naukowych Instytutu Archeologii Uniwersytetu [...]. Uczestniczy z ramienia Muzeum w badaniach archeologicznych i obozach naukowych organizowanych przez Instytut Archeologii U[...]. Obecnie Muzeum jest w trakcie rozmów z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w Ł. na temat przyjęcia [...] pudeł z zabytkami pochodzącymi z wykopalisk przeprowadzonych podczas tworzenia [...] B.. Muzeum [...] oferuje bogatą liczbę warsztatów dla przedszkoli i szkół wszystkich etapów szkolnych w cyklach: [...],[...],[...],[...].

Organizowane są również zajęcia warsztatowe związane z innymi wydarzeniami na terenie Muzeum [...]. Dużym zainteresowaniem cieszą się lekcje muzealne realizowane dla szkół wszystkich etapów szkolnych. Łączna liczba uczestników korzystających z oferty edukacyjnej w 2022 r. to [...] osób, a w 2023 r. to [...] osób. W Muzeum odbywały się także warsztaty dla seniorów [...] - udział wzięło [...] seniorów oraz cykliczne warsztaty realizowane przez [...] przy współpracy z MOPS B. - udział wzięło [...] seniorów. Muzeum [...] było organizatorem warsztatów i spotkań przy współpracy Fundacji [...] - udział wzięło [...] uczestników. Muzeum [...] corocznie organizuje bądź jest współorganizatorem pikników historycznych oraz rekonstrukcji historycznej: 2021 r. - [...] i [...] - udział [...] osób, 2022 r. - [...] - udział około [...] osób, 2023 r. - [...] - rekonstrukcja historyczna - udział około [...] osób, 2023 r. - [...].

Odnosząc się zaś do czwartego z zarzutów wskazał, że jako Dyrektor Muzeum [...] w sposób celowy i oszczędny realizował plan wydatków zawartych w planie finansowym we wszystkich latach. Sytuacja finansowa Muzeum [...] była dobra, a coroczne sprawozdania finansowe były przyjmowane przez Urząd Miasta bez zastrzeżeń. Nigdy, jako dyrektor Muzeum [...], nie zwrócił się do Organizatora o zwiększenie dotacji podmiotowej, co świadczy o gospodarności i umiejętności realizowania postawionych celów w ramach przyznanych środków.

Corocznie Muzeum przedstawiało Radnym Rady Miejskiej sprawozdanie roczne z pracy Muzeum. Przez wszystkie lata ze strony radnych nie było żadnych uwag, wniosków ani pytań. Muzeum [...] w sposób ciągły i efektywny pozyskiwało dochody własne w kwotach: 2022 r. - 53 [...],00 zł, 2023 r. - 90 [...],50 zł, 2024 r. - 90 [...],01 zł z następujących źródeł: bilety wstępu, lekcje edukacyjne, opłata za przewodnika, sprzedaż wydawnictw, sprzedaż usług, sprzedaż usług reklamowych i miejsc stoiskowych na Dni B., sprzedaż gadżetów muzealnych, wynajem sal.

Powyższe kwoty dochodów własnych nie zgadzają się z liczbami podanymi w uzasadnieniu zarządzenia, ponieważ te przedstawiają wybiórczo jedynie część dochodów (str. 4 - sprzedaż biletów i dochody z najmu pomieszczeń) i to tę część zdecydowanie mniej dochodową. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że Muzeum statutowo prowadzi działalność naukową, kulturową i edukacyjną (§ 6 ust. 2 statutu), a nie zarobkową. Dochody własne Muzeum były i są jedynie dodatkiem do budżetu, którego główną częścią są dotacje z budżetu Miasta B..

Niezależnie od powyższego, skarżący kierując Muzeum podejmował skuteczne działania zmierzające do pozyskiwania środków finansowych na działalność statutową poza dotacją podmiotową Organizatora. I tak pozyskano tylko w ostatnim okresie: 2021 r. - [...] - Biuro Programu [...] 25 [...],00 zł, 2022 r. - Remont budynku Muzeum [...] - Urząd Marszałkowski Województwa [...] – ok. 560 [...],00 zł, 2023 r. - [...] - rekonstrukcja historyczna [...] 24 [...],00 zł, PGE [...] i [...] 20 [...],00 zł, 2023 r. - Renowacja sal [...] w Muzeum [...] - Urząd Marszałkowski Województwa [...] 34 [...],00 zł, 2024 r. - Renowacja [...] w Muzeum [...] - Urząd Marszałkowski Województwa [...] 73 [...],00 zł. Jako Dyrektor Muzeum [...] dokonał optymalizacji i racjonalizacji kosztów funkcjonowania muzeum poprzez wymianę oświetlenia na energooszczędne, wprowadzenie systemu ogrzewania dzień-noc oraz redukcję zatrudnienia, które wynosiło: na dzień [...].08.2016 r. - [...] osób; 13,5 etatów, na dzień [...].11.2024 r. - [...] osób; 9,75 etatów. (Te dane również są wybiórczo ukazane w uzasadnieniu zarządzenia).

Obecnie zatrudnieni pracownicy merytoryczni Muzeum to profesjonalni przewodnicy o dużym doświadczeniu, kompetencjach i umiejętnościach, znający region, mający uznanie w oczach mieszkańców. Muzeum [...] przedstawia swoją ofertę poprzez promocję podczas różnych wydarzeń takich jak: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Były to stoiska, warsztaty, gry miejskie, sprzedaż publikacji i gadżetów. Działalność informacyjno-promocyjna ma na celu dotarcie do jak największej ilości odbiorców działań muzeum.

Nieodłącznym elementem naszej promocji są plakaty, zaproszenia w tradycyjnej papierowej formie, a także ulotki. Promujemy muzeum dzięki współpracy z lokalnymi i ogólnopolskimi mediami, na tronie UM, w czasopiśmie Miejski Biuletyn Informacyjny. Współdziałamy także z [...] magazynem [...] oraz internetowym magazynem [...]. Ważną funkcję promocyjną pełni muzealna strona www.[...].pl, fanpage oraz kanał muzeum w serwisie YouTube. Muzeum od lat prowadzi aktywną działalność wydawniczą przy współpracy z lokalną społecznością miasta i regionu.

Efektem działań ostatnich lat były: [...], nakład 1000 sztuk, [...], nakład 1000 sztuk, [...], nakład 1000 sztuk. W latach 2022 - 2024 Muzeum wydało materiały promocyjne związane z organizowanymi przez siebie przedsięwzięciami kulturalnymi: plakaty - 171 sztuk, foldery - 300 sztuk, katalogi - 200 sztuk, zaproszenia - 140 sztuk oraz publikacje: [...] Biuletyn Muzealny nr [...], nakład 100 sztuk, [...] Biuletyn Muzealny nr [...], nakład 100 sztuk, [...]- wydawnictwo albumowe, nakład 1000 sztuk.

W ocenie skarżącego dane te jasno pokazują, że kierował Muzeum w sposób prawidłowy. Ograniczył wydatki i były one dokonywane w sposób racjonalny i celowy. Ich kwotowy wzrost na przestrzeni lat podyktowany jest obiektywnym corocznym wzrostem kosztów zatrudnienia oraz cen towarów i usług. Dbał o to, aby budżet Muzeum nie przekraczał kwoty dofinansowania Organizatora, jak również aby pozyskać dodatkowe dochody własne i dotacje. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zarządzenia były to znaczące kwoty. Skarżący podniósł, że celem statutowym Muzeum nie jest i nigdy nie było zarabianie.

Podkreślenia wymaga również okoliczność, że sprawozdanie finansowe za rok 2023 jak i lata poprzednie zostało przyjęte i zaakceptowane przez Organizatora. Nie było do niego negatywnych uwag. Wszystkie dane, którymi dysponuje Organizator były mu znane zawsze w momencie składania sprawozdań za poszczególne lata. Nic nowego nie wykryto i nie otrzymano. Jedynie ze znanych i zaakceptowanych wcześniej danych wyciągnięto nieuprawnione wnioski lub zaprezentowano istniejące dane w sposób wybiórczy chcąc wykazać z góry przyjętą tezę.

Odnosząc się do kwestii "braku chęci współpracy z Prezydentem i unikanie spotkań" stwierdził, że jest do dla niego nowością, że w Urzędzie Miasta po zmianie władz w maju b.r. odbywają się cotygodniowe spotkania, na których wymagana była jego obecność. Wcześniej takie spotkania nie były organizowane, a nikt nie powiadomił go o wprowadzonych zasadach.

Z pewnością stawiałby się na wyznaczone spotkania, ponieważ jako Dyrektor samorządowej instytucji kultury nie ma żadnego powodu aby unikać spotkań z osobą kierującą Organizatorem Muzeum. Jednocześnie wyjaśnił, że jedynie na dwa spotkania jakie miały miejsce w okresie od maja do października 2024 r. o których wiedział, że dotyczyły spraw związanych z Muzeum, delegował pracownika (np. księgową gdy omawiano sprawy finansowe), ponieważ z przyczyn obiektywnych nie mógł wziąć w nich udziału. O innych spotkaniach wymagających obecności nie był informowany.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności stwierdził, że organ uczynił zadość wymaganiom art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. i wystąpił do [...] Towarzystwa [...] Oddział im. [...] w B., Stowarzyszenia [...] oraz Stowarzyszenia [...] o wyrażenie opinii w przedmiocie odwołania Skarżącego ze stanowiska Dyrektora. Organ w skierowanych pismach wskazał powody odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora, tj. odstąpienie od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności Muzeum [...] w B. oraz odstąpienie od programu jego działania. [...] Towarzystwo [...] Oddział im. [...] w B. pismem z [...] września 2024 r., Stowarzyszenie [...] pismem z [...] września 2024 r. oraz Stowarzyszenie [...] pismem z [...] września 2024 r. wyraziły stosowne opinie. W Muzeum [...] w B. nie działa żaden związek zawodowy, dlatego organ nie wystąpił o stosowną opinię. Wskazane stowarzyszenia były jedynymi stowarzyszeniami, do których zwrócono się o wyrażenie opinii przed powołaniem skarżącego na stanowisko Dyrektora.

W ocenie organu przyczyny odwołania skarżącego ze stanowiska były konkretne, rzeczywiste i uzasadnione. Skarżący miał wiedzę o zdarzeniach, które stanowiły podstawę sformułowanych przyczyn odwołania go ze stanowiska, a więc podane w odwołaniu przyczyny nie były dla niego niezrozumiałe.

Wybór przedziału czasowego przeprowadzonej analizy wyników pracy i zakresu zadań realizowanych przez jednostkę kierowaną przez skarżącego nie był przypadkowy. Mając na względzie rzetelny i obiektywny przegląd jej działalności, dokonano analizy danych w wybranym okresie, z uwzględnieniem funkcjonowania jednostki w podobnych warunkach. Analizie poddano wyniki z roku 2022 i roku 2023 i odniesiono do roku 2019, a wyłączono okres pandemii COVID[?]19, który zaburzył normalny tok działania jednostek kultury.

Analizę przeprowadzono porównując osiągnięte przez jednostkę wyniki i realizowane działania w okresie, kiedy jednostka była zarządzana przez tą samą osobę. Dane uwzględnione w analizie pochodziły od jednostki i przekazywane były do Prezydenta Miasta B. w ramach nadzoru właścicielskiego. Zarówno zakres jak i okres objęty analizą/oceną ustala Organizator. W związku z powyższym zarzut skarżącego dotyczący wybiórczego wybierania danych zniekształcających obraz Jego pracy jest bezzasadny.

Następnie organ stwierdził, że w uzasadnieniu wypowiedzenia nie stwierdził, że Dyrektor Muzeum nie organizował jakichkolwiek działań. Analiza danych wskazała jednak, że liczba szeroko rozumianych przedsięwzięć realizowanych przez jednostkę czy osiągane wyniki w badanym okresie wyraźnie się pogorszyły i mimo upływu czasu nie wróciły do poziomu sprzed pandemii COVID-19, natomiast Dyrektor Muzeum nie podejmował należytych działań zmierzających do poprawy funkcjonowania zarządzanej jednostki. Skarżący odstąpił od realizacji Umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Muzeum [...] w B. oraz programu jego działania.

Skarżący nie angażował się należycie w działalność naukową, kulturalną i edukacyjną, w szczególności poprzez dokonywanie zakupów i pozyskiwanie regionaliów. Skarżący wskazuje ogólną liczbę pozyskanych obiektów dla Muzeum w latach 2020-2024, jednakże z przedłożonych przez skarżącego sprawozdań wynika, że z roku na rok liczba pozyskanych eksponatów malała. Z roku na rok Muzeum [...] w B. przeznaczało mniejsze środki finansowe na pozyskanie nowych eksponatów. Liczba depozytów na przestrzeni lat 2020 - 2023 również się zmniejszyła.

W 2020 r. zbiory muzealne powiększyły się o [...] eksponaty w działach: historia regionu, militaria, archeologia i etnografia, zaś do pracowni naukowej pozyskano 18 pozycji książkowych, podczas gdy w 2022 r. zbiory Muzeum powiększyły się o 6 numerów inwentarzowych, a w 2023 r. pozyskano jedynie medale "[...]", zestaw proporczyków - [...], obraz oraz rzeźbę [...]. Depozyty za rok 2019 w pozycjach inwentarzowych wynosiły - [...] (sztuka - 1, archeologia - 31, historia - 21, militaria - 13), zaś w sztukach - [...] (sztuka - 3, archeologia - 31, historia - 817, militaria - 13).

Depozyty za rok 2020 w pozycjach inwentarzowych wynosiły - [...] (sztuka - 1, archeologia - 111, historia - 21, militaria - 2), zaś w sztukach - [...] (sztuka - 3, archeologia - 111, historia - 817, militaria - 2). Depozyty w lata 2021 - 2022 w pozycjach inwentarzowych wynosiły odpowiednio - [...] (archeologia -111 , historia - 21, militaria - 3) zaś w sztukach - [...] (archeologia - 111, historia - 817, militaria - 3). Depozyty za rok 2023 w pozycjach inwentarzowych wynosiły ogólnie - [...] (artefakty kulturowe - 135) oraz w sztukach - [...] (artefakty kulturowe - 931).

Jednym z elementów mających wpływ na rozwój instytucji jest wykwalifikowana i wyszkolona kadra, a podstawowym obowiązkiem pracodawcy jest ułatwianie pracownikom podnoszenia kwalifikacji zawodowych. Dyrektor Muzeum w sposób niewystarczający angażował się w proces podnoszenia kwalifikacji przez podległych mu pracowników. Pracownicy Muzeum [...] w B. nie brali w ogóle udziału w obozach naukowych, o których mowa w Programie Działania Muzeum [...] w B. w latach 2023 - 2030.

W latach 2021 - 2023 pracownicy Muzeum [...] w B. zarówno administracyjni, specjaliści oraz historycy brali udział jedynie w szkoleniach BHP, kursach pierwszej pomocy oraz szkoleniach z zakresu ochrony przeciwpożarowej oraz postępowaniach na wypadek powstania pożaru.

Skarżący oraz dwóch pracowników Muzeum [...] w B. w 2022 r. wzięło udział w Konferencji [...] z Województwa [...]. Pracownicy merytoryczni odbyli również szkolenie dotyczące obsługi programu do katalogowania i inwentaryzowania zbiorów [...]. Pracownicy merytoryczni nie brali udziału chociażby w szkoleniach na przewodników (kursy przewodników), jakie były w tym okresie organizowane w regionie łódzkim. Zakres szkoleń dla pracowników Muzeum nie przyczynił się do podniesienia ich kompetencji, wiedzy czy umiejętności.

Zgodnie z Programem Działania Muzeum [...] w B. w latach 2023 - 2030 skarżący zobowiązany był do organizowania warsztatów dla przedszkoli i szkół, a nadto dla seniorów oraz osób niepełnosprawnych. W 2022 r. zorganizowano warsztaty [...],[...],[...] oraz [...]. We wcześniejszych latach skarżący nie organizował żadnych warsztatów skierowanych do seniorów oraz osób z niepełnosprawnościami. W 2023 r. w ramach projektu socjalnego [...] realizowanego we współpracy z MOPS w B. zorganizowano tylko jedno spotkanie dla mieszkańców B. o tematyce wielkanocnej połączone z warsztatami wykonywania dekoracji i palm. Również w 2023 r. Muzeum [...] w B. nie zorganizowało żadnego pikniku historycznego. Ostatni piknik historyczny, [...] zorganizowano w 2022 r.

W uzasadnieniu odwołania ze stanowiska Dyrektora Muzeum [...] w B. wskazano na okoliczność niepodejmowania przez Skarżącego działań mających na celu poprawę sytuacji finansowej instytucji, poprzez m.in. uzyskiwanie wyższych przychodów ze sprzedaży biletów, szczególnie, że ich ceny plasowały się od dłuższego czasu na bardzo niskim poziomie, tj. w 2019 r. cena biletu wstępu - normalnego wynosiła 4 zł, w 2023 r. cena biletu normalnego wynosiła 8 zł, a od września 2024 r. cena biletu normalnego wynosi 10 zł. Cena biletów wstępu została zwiększona dopiero po wezwaniu przez Prezydenta Miasta B. Muzeum [...] w B. do przedstawienia propozycji optymalizacji dochodów jednostki.

Z przedłożonych przez Skarżącego dokumentów tj. rozliczeń otrzymanej dotacji podmiotowej za lata 2019 - 2023 w części dotyczącej dochodów i wydatków wynika, że Muzeum [...] w B. osiągało coraz mniejszy dochód ze sprzedaży biletów wstępu. Kwota uzyskanego dochodu z tytułu sprzedaży biletów w 2023 r. była na poziomie 1 [...],57 zł, co stanowiło porównywalny wynik dochodu do roku 2020 r., w którym wystąpił stan epidemii w związku z zakażeniami Wirusem SARS-CoV-2 i mniejszy dochód o 1 600 zł od dochodu osiągniętego w 2022 r.

Z przedłożonych przez skarżącego sprawozdań z działalności Muzeum [...] w B. wynika, że liczba uczestników wydarzeń kulturalnych wyniosła w 2023 r. - 3368. Liczba uczestników wzrosła względem 2022 r., ale była nieporównywalnie mniejsza do 2019 r., w którym to liczba uczestników wydarzeń kulturalnych była 5x krotnie wyższa. Podobne wyniki analizy dotyczą ilości przedsięwzięć kulturalnych zrealizowanych przez Muzeum [...] w B.. W 2023 r. ilość przedsięwzięć wyniosła 43, w 2022 r. ilość przedsięwzięć wyniosła 42, zaś w 2019 r. - 126.

Skarżący nie podejmował działań mających na celu pozyskanie środków finansowych na dodatkowe eksponaty, organizację pikników, rekonstrukcję wydarzeń i tym podobnych form. Muzeum [...] w B. pozyskuje środki finansowe głównie od Organu, podczas, gdy aktywna współpraca ze stowarzyszeniami oraz innymi instytucjami kultury daje szersze możliwości pozyskiwania środków z licznych programów na terenie województwa łódzkiego. Muzeum [...] w B. w sposób niewystarczający szerzyło swojej oferty poprzez promocję na różnych wydarzeniach organizowanych w mieście, kolportaż ulotek, reklamowanie oferty możliwości wynajmu sali w budynku Muzeum. Dochód z najmu pomieszczeń Muzeum [...] w B. w 2023 r. wyniósł 770,00 zł, podczas gdy w 2020 r. osiągnięto dochód w wysokości 1 700,00 zł.

Skarżący nie podejmował działań racjonalizacji kosztów działania Muzeum [...] w B., poprzez wprowadzanie nowym rozwiązań w funkcjonowaniu Muzeum, ograniczenie wydatków związanych z działalnością instytucji kultury, w tym redukcji kosztów zatrudnienia. W 2023 r. nie osiągnięto 10 % obniżenia zużycia energii elektrycznej w stosunku do energii zużytej w 2022 r. Zgodnie z przedłożonym przez skarżącego sprawozdaniem z wykonania rocznego planu działalności za rok 2023 r. Skarżący jedynie zaproponował w celu ograniczenia zużycia energii elektrycznej zainstalowanie oświetlenia ledowego w galeriach na piętrze oraz wdrożenie właściwych nawyków korzystania z energii elektrycznej.

Dopiero na wezwanie Prezydenta Miasta B. Muzeum [...] w B. zaproponowało, że w celu racjonalizacji kosztów działania jednostki zainstaluje oświetlenia na czujnik ruchu w korytarzach, wskazało na konieczność budowy rozdzielni elektrycznej w parku przy Muzeum, zaproponowało zmianę godzin otwarcia Muzeum. Dodatkowo, Muzeum [...] w B. zobowiązało się do podniesienia cen biletów wstępu oraz sprzedaży na imprezach plenerowych gadżetów i publikacji. Również zobowiązano się do zwiększenia liczby lekcji edukacyjnych skierowanych w szczególności dla szkół średnich i seniorów.

W 2023 r. Muzeum [...] w B. nie zorganizowało 3 wystaw z uwagi na renowację niektórych sal oraz podłóg w salach Muzeum. Jak również nie zorganizowano jednej z wystaw z uwagi na zmianę terminu jej realizacji na 2024 r. bez podania szczególnego uzasadnienia. Liczba zrealizowanych wystaw w 2023 r. na poziomie 6 jest nieporównywalna z liczbą wystaw z 2019 r., kiedy zorganizowano ich aż 14. W 2023 r. nie wydano również publikacji [...], jak również nie wydano monografii [...].

Skarżący nie realizował w 2023 r. zajęć Uniwersytetu Pierwszego Wieku (zajęcia miały się odbywać co najmniej 2 razy w miesiącu). Realizację wystaw, wydanie publikacji i monografii jak również realizację zajęć Uniwersytetu Pierwszego Wieku wykreślono z rocznego planu działalności. Skarżący w sposób arbitralny decydował jakie przedsięwzięcia usunąć lub przesunąć z rocznego planu działania Muzeum [...] w B. z uwagi na brak działania rady muzeum.

Ówczesny Prezydent Miasta B. nie powołał na nową kadencję członków rady, których podstawowym zadaniem jest dokonywanie oceny działalności Muzeum co najmniej raz w roku oraz zatwierdzanie przedłożonego przez dyrektora rocznego planu działalności wraz z planem finansowym, a także rocznego sprawozdania z działalności Muzeum. Zgodnie z art. 11 ustawy o muzeach rada muzeum jest instytucją właściwą i obligatoryjną dla muzeów państwowych i samorządowych. Prócz obowiązków wskazanych powyżej, rada muzeum sprawuje nadzór nad wypełnianiem przez muzeum jego powinności wobec zbiorów i społeczeństwa, w szczególności - nad realizacją jego celów statutowych.

Z uwagi na wykreślenie z rocznego planu działalności Muzeum [...] w B. wskazanych powyżej zajęć, publikacji oraz wystaw Skarżący naruszył postanowienia pkt 2 ppkt 14 Warunków organizacyjno-finansowych działalności Muzeum [...] w B., w szczególności zapisy dotyczące obowiązku realizacji zgodnie z harmonogramem rocznego planu działalności Muzeum.

Przywołując treść art. 27 u.o.p.d.k. organ stwierdził, że Skarżący nie prowadził gospodarki w ramach posiadanych środków kierując się powyższymi zasadami. Skarżący nie wykorzystał w sposób racjonalny i efektywny możliwości pozyskania dodatkowych środków finansowych na działalność Muzeum, w tym uzyskania wyższych przychodów ze sprzedaży biletów, najmu sali, prowadzonych lekcji muzealnych, ograniczenia wydatków związanych z działalnością instytucji kultury, w tym redukcji kosztów zatrudnienia czym naruszył zarówno przepis ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, ale również postanowienia pkt 2 ppkt 14 Warunków organizacyjno-finansowych działalności Muzeum [...] w B., w szczególności postanowienia dotyczące racjonalizacji wydatków kierowanej przez siebie instytucji oraz ponoszenia wydatków w sposób celowy przy optymalnym doborze metod i środków umożliwiających terminową realizację zadań.

Zdaniem organu nie ma znaczenia czy naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem ma charakter istotny. Z treściart. 15 ust. 6 pkt 3u.o.p.d.k. wynika, że przepis ten nie zawiera warunku, aby naruszenie prawa miała charakter rażący bądź istotny. Nie jest również wymagana wielość popełnionych naruszeń.

Wystarczające jest więc dla odwołania dyrektora instytucji kultury każde naruszenie prawa związane zajmowanym stanowiskiem. Osoba pełniąca funkcję kierowniczą ponosi zwiększoną odpowiedzialność związaną z kierowaniem daną jednostką i naruszenie prawa może być podstawą do jej odwołania.

Ponadto Dyrektor Muzeum [...] nie wykazywał chęci współpracy z Prezydentem Miasta B., który jest organizatorem instytucji, czego przejawem było unikanie spotkań. Potwierdzeniem powyższego jest fakt, że skarżący od początku aktualnej kadencji Prezydenta Miasta, nie uczestniczył w żadnym z posiedzeń, które odbyły się w Urzędzie Miasta B. osobiście, a do udziału w nich delegował podległych pracowników. W ramach tzw. posiedzeń rozstrzygających dyrektorzy podległych jednostek proszeni są o uczestnictwo w posiedzeniach, gdy przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta B. są kluczowe dla danej jednostki sprawy.

Skarżący proszony był o osobisty udział w posiedzeniach, które miały się odbyć w dniach [...].09.2024 r., [...].10.2024 r., [...].11.2024 r. oraz [...].12.2024 r. Na wskazanych powyżej posiedzeniach rozpatrywane były wnioski o przyznanie dotacji dla Muzeum [...] w B.. Na spotkaniach [...].09.2024 r., [...].11.2024 r. oraz [...].12.2024 r. Muzeum [...] w B. reprezentowała księgowa, na posiedzenie, które miało miejsce w dniu [...].10.2024 r. skarżący nie oddelegował żadnego pracownika. Skarżący również nie uczestniczył w spotkaniu dotyczącym optymalizacji wydatków ponoszonych przez miejskie jednostki organizacyjne, które odbyło się [...].07.2024 r.

W ocenie organu skarżący nie realizował postanowień Umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności Muzeum [...] w B. oraz programu jego działania, co dowodzi zaistnienia przesłanki jego odwołania określonej wu.o.p.d.k. Dyrektor instytucji kultury dopuścił się również naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem tj.u.o.p.d.k.

Wskazane przyczyny odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora instytucji kultury były rzeczywiste, prawdziwe i konkretne oraz spełniające kryteria do odwołania z zajmowanego stanowiska wskazane w u.o.p.d.k., a działania organu poprzedzające odwołanie skarżącego ze stanowiska przeprowadzone zostały w sposób prawidłowy i zgodny z dyspozycją art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k.

W piśmie z 6 lutego 2025 r. organ wniósł o odroczenie terminu rozprawy w związku z koniecznością uczestniczenia w sesji Rady Miejskiej w B. [...] lutego 2025 r. zgodnie z przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z 30 stycznia 2025 r. planem pracy Rady Miejskiej w B. na 2025 rok.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem m.in. aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Nieobecność strony lub jej pełnomocnika powoduje odroczenie rozprawy tylko wtedy, gdy nieobecność wywołana jest nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Przepis ten z uwagi na zasadę szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 p.p.s.a.) nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Mając na uwadze wniosek o zmianę terminu rozprawy Sąd zauważa, że zgodnie z art. 99 p.p.s.a., Sąd nawet na zgodny wniosek stron może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny.

Natomiast w myśl art. 109 p.p.s.a., rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności.

Sąd uznał, że nieobecność strony wywołana innymi obowiązkami służbowymi nie jest ani nadzwyczajnym wydarzeniem, ani też przeszkodą, o jakich mowa w art. 109 p.p.s.a. Zauważyć należy, że o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 27 luty 2025 r. organ dowiedział się w dniu 24 stycznia 2025 r. Jednocześnie pełnomocnik organu stawił się więc nie było podstaw do odroczenia posiedzenia. Ponadto przed sądami administracyjnymi nie są, co do zasady, prowadzone postępowania dowodowe i stąd ocena legalności działania administracji co do zasady opiera się na dowodach zebranych w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na powyższe Sąd postanowił nie uwzględniać wniosku pełnomocnika organu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta B. z [...] r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Muzeum [...] w B. (dalej także: zarządzenie).

Mający zastosowanie w kontrolowanej sprawiezd. 1-2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87) (dalej: u.o.p.d.k.), stanowi, że dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie.

Zgodnie zu.o.p.d.k., dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu:
1) na własną prośbę;
2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków;
3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem;
4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5;
5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybieu.o.p.d.k.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżący został powołany na stanowisko Dyrektora Muzeum [...] w B. na czas od dnia [...] 2023 r. do dnia [...] 2030 r. zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta B. z [...] 2023 r. w sprawie powołania na stanowisko Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury w B., a więc na czas określony.

Zdaniem Sądu, odwołanie ze stanowiska dyrektora instytucji kultury w trybie wyżej wskazanym przez organizatora (jednostkę samorządu terytorialnego) stanowi akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem podlega, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kognicji sądu administracyjnego.

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez skarżącego na podstawieart. 101 ust. 1ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.) (dalej: u.s.g.). Przepis ten stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W związku z treścią wskazanego przepisu przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a więc zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy wnoszący skargę legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu zarządzenia.

W kontekście przytoczonych przepisów, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu faktycznego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego.

Jak wskazano już wyżej zarządzenie w kontrolowanej sprawie dotyczy kategorii spraw o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i dotyczy sfery administracji publicznej.

W dalszej kolejności należało zbadać, czy skarżący posiada legitymację do zaskarżenia spornego zarządzenia. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli strona nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi.

Zgodnie z powołanym art. 101 ust. 1 u.s.g. stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

Wymaga również podkreślenia, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, Wokanda 2005, nr 7-8, poz. 69; por. także wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., I OSK 2349/14, LEX nr 1657653, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

W związku z powyższym nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., II OSK 2451/11, LEX nr 1123130, CBOSA).

W kwestii legitymacji skargowej wskazać należy, że z treściart. 101 ust. 1u.s.g. wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia aktu organu gminy (uchwały lub zarządzenia) ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na stronie skarżącej. Musi ona wykazać, że istnieje związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem, polegający na tym, że uchwała lub zarządzenie narusza jej interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114).

Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień prawnych konkretnego obywatela lub grupy obywateli, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany.

W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą lub zarządzeniem, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała lub zarządzenie narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114).

Przy czym ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA w Warszawie z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, LEX nr 81964). Strona skarżąca musi wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jej prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, CBOSA). Jest ona zobligowana wykazać, że zaskarżona uchwała lub zarządzenie, naruszając prawo, negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając jej pewnych uprawnień, czy też uniemożliwiając ich realizację. Strona skarżąca musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jej prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. postanowienie NSA z 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, CBOSA).

Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą lub zarządzaniem musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci wynikającego z przepisu prawa ograniczenia lub pozbawienia strony skarżącej konkretnych uprawnień lub nałożenia na nią obowiązków (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., II OSK 84/08, LEX nr 448119, CBOSA).

W konsekwencji, musi to być interes znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację w uchwale lub zarządzeniu nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną strony skarżącej (nie faktyczną) poprzez uszczuplenie jej praw (pogorszenie jej sytuacji prawnej) lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości). Przy czym, owo oddziaływanie musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, a więc jego stwierdzenie nie może opierać się na antycypacji, że może ono wystąpić (a nie musi) w przyszłości.

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. kreujący legitymację skargową przesądza bowiem o naruszeniu interesu prawnego, a nie możliwości jego naruszenia. Zarazem, powołany przepis akcentuje naruszenie interesu prawnego, a więc jednoznacznie umocowanego w prawie materialnym, a nie interes faktyczny, jako podstawę legitymacji skargowej (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 1 grudnia 2021 r., II SA/Gd 502/21, LEX nr 3271426, CBOSA).

Uwzględniając powyższe należy wyjaśnić, iż zarówno powierzenie, jak i odwołanie z powierzonego stanowiska dyrektora instytucji kultury określonej osoby kształtuje sytuację prawną tej osoby wyposażając ją w kompetencje określone chociażby wu.o.p.d.k. iu.o.p.d.k.

Tym samym normy zawarte w powyższych przepisach stanowią źródło interesu prawnego dla osoby pełniącej funkcję dyrektora instytucji kultury, który niewątpliwie zostaje naruszony w przypadku odwołania takiej osoby ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. W sytuacji zatem, gdy skarżący podnosi, że w drodze zaskarżonego zarządzenia niezasadnie odwołano go ze stanowiska Dyrektora Muzeum [...] w B., gdyż w jego przekonaniu nie było ku temu podstaw, należy przyjąć, że interes prawny skarżącego wynikający ze wskazanych wyżej norm prawnych został naruszony zaskarżonym zarządzeniem. Stąd należy uznać, że skarżący posiadał legitymację skargową do zaskarżenia zarządzenia w kontrolowanej sprawie.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2023 r., zgodnie z którym akt odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora wiąże się z realizacją zadań w zakresie prowadzenia i organizowania działalności kulturalnej, to jest zadań będących zadaniami publicznymi, należącymi do zakresu działania administracji publicznej.

Zatem niezależnie od tego, że akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ten akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych, może dochodzić przed sądem pracy (por. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., II OSK 2492/21, LEX nr 3559372, CBOSA).

W świetle powyższego należy stwierdzić, że dopuszczalna jest merytoryczna ocena przez Sąd legalności zaskarżonego zarządzenia.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przesłanki nieważności zarządzenia określone zostały wart. 91 ust. 1u.s.g., zgodnie z którym zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. Jednak tylko istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności zarządzenia organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia.

Takim uchybieniem jest w szczególności naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - poprzez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadł akt innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło. Istotne naruszenie prawa to także naruszenie oczywiste i bezpośrednie (por. wyrok NSA z 29 lutego 2024 r., III OSK 1358/22, LEX nr 3694796, CBOSA).

Zdaniem Sądu, akt podjęty na podstawieu.o.p.d.k. uznać należy za odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania organu administracji publicznej, której nie można odmówić charakteru aktu z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Akt ten ma charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu.

Sąd, kontrolując zgodność zaskarżonego aktu z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w toku czynności poprzedzających jego podjęcie. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego umożliwiającego wydanie aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności działań organów administracji publicznej.

Odnosząc tę regułę do sprawy odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu, należy wskazać, że przepisy u.o.p.d.k. nie określają szczegółowo procedury, po przeprowadzeniu której organizator wydaje akt odwołujący dyrektora instytucji kultury ze stanowiska.

Art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. ogranicza się jedynie do sformułowania wymogu zasięgnięcia opinii związków zawodowych działających w instytucji kultury kierowanej przez odwoływanego jej dyrektora oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Nie oznacza to jednakże, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z odwołaniem ze stanowiska powinien być odczytywany jako równoznaczny z możliwością dokonania tej czynności w sposób dowolny.

Podstawowe znaczenie, zdaniem Sądu, przypisać trzeba prawidłowemu wykazaniu przez organ administracji zaistnienia sytuacji odpowiadającej materialnoprawnym podstawom podjęcia aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska.

Przesłanki odwołania ze stanowiska, o których mowa w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., stanowią zamknięty katalog podstaw upoważniających organizatora do odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony, wobec czego organ powinien, po pierwsze, wyjaśnić, które z nich w konkretnych okolicznościach podlegały zastosowaniu i – po drugie - swoje działanie właściwie udokumentować celem umożliwienia jego ewentualnej weryfikacji przez sąd administracyjny, gdyby odwołany dyrektor instytucji kultury podjął decyzję o zaskarżeniu wydanego aktu celem zbadania jego legalności przez sąd administracyjny.

W konsekwencji ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. mieści się w zakresie kompetencji organizatora, tym niemniej uzasadnienie aktu odwołującego z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury powinno zawierać ocenę organizatora dokładnie i szczegółowo uzasadniającą powody wydania tego aktu. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska, powinny równocześnie być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie aktu wywołującego tenże skutek prawny (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., II OSK 717/18, LEX nr 3043566, CBOSA).

Przepisy u.o.p.d.k. niewątpliwie stwarzają gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia dyrektora instytucji kultury na podstawie powołania. Niezbędne jest zatem nadanie art. 15 ust. 1 i 6 u.o.p.d.k. takiego znaczenia normatywnego, które sprawiać będzie, że gwarancje te rzeczywiście funkcjonują i są respektowane w praktyce.

Celem wprowadzenia regulacji dopuszczających powoływanie dyrektorów instytucji kultury wyłącznie na czas określony o ustawowo wskazanych minimalnych i maksymalnych granicach, wprowadzenie określonego trybu ich odwoływania oraz ustanowienie zamkniętego katalogu przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem tego okresu, jednoznacznie wskazuje na zamiar ustawodawcy wzmocnienia pozycji i niezależności dyrektora instytucji kultury względem organizatora (por. wyrok NSA z 29 lipca 2020 r., II OSK 3320/19, LEX nr 3181053, CBOSA).

W przedmiotowej sprawie niespornym pozostaje, że Muzeum [...] w B. (dalej: M[...]) jest samorządową instytucją kultury. Jego organizatorem jest Miasto B., którego uprawnienia w zakresie powołania i odwołania dyrektora wykonuje Prezydent.

Jak już wyżej wskazano skarżący został powołany na stanowisko Dyrektora Muzeum [...] w B. z dniem [...] 2023 r., na czas określony od dnia [...] 2023 r. do dnia [...] 2030 r. Powołanie poprzedzone było zawarciem umowy z dnia [...] lipca 2023 r. określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności oraz program działania Muzeum [...] w B. (Załącznik nr 1 i 2 do umowy z dnia [...] 2023 r.). Akt powołania poprzedzały opinie wymaganych podmiotów.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia odwołującego skarżącego ze stanowiska stanowił art. 72 § 1 Kodeksu pracy oraz art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k., nawiązujące do naruszenia przez dyrektora instytucji kultury przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz odstąpienia od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania, a nadto nawiązujące do odwołania w okresie usprawiedliwionej nieobecności w pracy.

Zaskarżonym zarządzeniem Prezydenta skarżący został odwołany przed upływem kadencji ze stanowiska dyrektora M[...]. W akcie tym wskazano, że odwołanie następuje z zachowaniem 3 - miesięcznego okresu wypowiedzenia z powodów określonych w załączniku nr 1. Dodatkowo w uzasadnieniu wskazano, że bieg terminu wypowiedzenia rozpoczyna się z dniem upływu okresu usprawiedliwionej nieobecności w pracy.

Z kolei wedługi 4 u.o.p.d.k., dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz w przypadku odstąpienia od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania (określonej w ust. 5).

Jak już była o tym mowa wyżej, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne, w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16 u.o.p.d.k.

Jak już stwierdzono, skarżący został powołany na stanowisko dyrektora M[...] na czas określony (do dnia [...] 2030 r.). Oznacza to, że tryb jego odwołania powinien być analogiczny do trybu, który został zastosowany przy jego powołaniu.

W podstawie prawnej zarządzenia Prezydenta z dnia [...] 2023 r. powołującego skarżącego na stanowisko, wskazano m.in. art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., który dotyczy możliwości powołania na stanowisko dyrektora, bez przeprowadzenia konkursu.

W związku z tym organ zobowiązany był, przed podjęciem aktu o odwołaniu skarżącego ze stanowiska, uzyskać opinie związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Z uwagi na to, że wu.o.p.d.k. wyraźnie jest mowa o obowiązku zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, nie może ulegać wątpliwości, że w przypadku takiej instytucji kultury jak M[...], konieczne było uzyskanie opinii stowarzyszeń, których zakres statutowej działalności świadczy o tym, że powinny one zostać uwzględnione w procesie opiniowania wniosku o odwołanie dyrektora.

W kontrolowanej sprawie Prezydent zwrócił się o opinię do stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję M[...] (przeciwnie niż twierdzi skarżący w skardze), ale zaniechał zasięgania opinii wszystkich. Prezydent zwrócił się wyłącznie do stowarzyszeń, które wyrażały opinię również w postępowaniu poprzedzającym powołanie skarżącego. Związków zawodowych w M[...] nie ma więc Prezydent był zwolniony z zasięgnięcia opinii związków zawodowych.

Nie mniej zdaniem Sądu, powyższe działania organu były jednak błędne. Na terenie Miasta B. bez wątpienia funkcjonuje wiele stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez M[...].

Jeśli nie wszystkie, to przynajmniej część z nich powinna zostać uwzględniona w procesie opiniowania wniosku o odwołanie skarżącego. Wszak ustawodawca wskazuje na konieczność zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych, a nie tylko stowarzyszeń zawodowych i twórczych które brały udział przy powoływaniu skarżącego na stanowisko. Oczywiście jeśli w mieście B. są tylko trzy takie stowarzyszenia to ich opinia jest wystarczająca nie mniej ani z akt sprawy, ani żadnych informacji nie wynika czy takich stowarzyszeń jest więcej i dlaczego, chociaż jednego dodatkowego stowarzyszania nie zapytano o opinię. Treść uzasadnienie zarządzenia powinna zawierać informację na ten temat skoro jest to element obligatoryjny w procesie odwołania ze stanowiska.

W konsekwencji stwierdzić należało, że organ podejmując zarządzenie dopuścił się naruszenia art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. i już ta okoliczność uzasadnia uwzględnienie wniesionej skargi.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, okoliczności wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego aktu (Załącznik nr 1 do zarządzenia), nie stanowią na obecną chwilę wystarczającej przesłanki do odwołania dyrektora M[...] na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k., ponieważ powołane przyczyny odwołania skarżącego ze stanowiska nie zostały należycie i jasno wykazane.

Zdaniem Sądu nie jest prawidłowe chaotyczne wskazanie jako podstaw odwołania skarżącego, prawdopodobnych wniosków z przeprowadzonych przez organ czynności sprawdzających działalność skarżącego jako Dyrektora M[...], bez wskazywania konkretnych dokumentów potwierdzających stwierdzenie zarzucanych mu naruszeń. A nadto za nieprawidłowe należy uznać powoływanie się na dane okoliczności, bez jednoczesnego wskazywania przy nich konkretnych przepisów prawa lub zapisów umowy – jakie miałyby zostać naruszone (w szczególności gdy organ powołuje je jako podstawy odwołania skarżącego).

W ocenie Sądu, organ bardzo ogólnie wskazał okoliczności, których nie sprecyzował i kategorycznie nie dookreślił w sposób pozwalający na rzeczywiste wykazanie naruszenia prawa przez skarżącego w związku z zajmowanym stanowiskiem, a także odstąpienia od realizacji umowy w rozumieniu art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k.

Sąd nie kwestionuje, że w treści doręczonego skarżącemu zarządzenia stanowiącego akt odwołujący go ze stanowiska Dyrektora M[...], organ zawarł opis szeregu okoliczności, które mogłyby być ocenione jako potwierdzające zaistnienie przesłanek określonych w art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k.

Jednakże ocena, jaką wyraża organizator stosując art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. nie może mieć charakteru dowolnego i arbitralnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu zarządzenia odwołującego z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do jego odwołania, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia.

W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane nieprawidłowości oraz powinno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji RP).

Sporządzenie właściwego uzasadnienia umożliwia kontrolę stosowania prawa, przez co wymusza na organie administracji publicznej również swego rodzaju dyscyplinę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia – przez wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się przy jego podejmowaniu. Poprawnie sporządzone uzasadnienie takiego zarządzenia pozwala zatem na przekonanie o zasadności stanowiska zajętego przez organ.

Przekonanie to dotyczy zarówno podmiotów dokonujących kontroli, jak i adresatów. Dodać przy tym należy, że ważną częścią uzasadnienia jest jego stan faktyczny, który w szczególności powinien zawierać wskazanie tych faktów, które organ uznał za decydujące dla jej podjęcia (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., III OSK 132/21, LEX nr 3182134, CBOSA).

Tymczasem zaskarżony akt Prezydenta, w swoim uzasadnieniu, chociaż dość obszerny, jest bardzo ogólnikowy. W uzasadnieniu zarządzenia nie zostało także wskazane, na jakiej podstawie organ poczynił swoje ustalenia dotyczące wskazanych w nim naruszeń przepisów prawa czy odstąpienia od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Prezydent ograniczył się do stwierdzenia, że skarżący dopuścił się naruszenia art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k., wskazując następnie na szereg chaotycznie, czasem grupowo powołanych okoliczności, których jednak nie powiązał z konkretnymi, zarzucanymi skarżącemu naruszeniami.

Sąd zwraca także uwagę, że na rozprawie wskazano, że w Muzeum [...] w B. nie przeprowadzono żadnego audytu a informację na których opierał się organ były informacjami przekazywanymi przez samo muzeum. Sama lektura tabel zawartych w załączniku do zarządzenia na stronie 3 i 4 wzbudza wątpliwości co do rzetelności sporządzenia uzasadnienia. Na stronie trzeciej w tabeli wskazana jest nawet liczba mnoga instytucji kultury i nie wiadomo czy dotyczy ona tylko jednego muzeum czy właśnie wszystkich instytucji kultury działających na ternie Miasta B..

Należy podkreślić, że rolą adresata aktu nie jest domyślanie się, jakie względy legły u podstaw wydania zarządzenia o odwołaniu. Przeciwnie, to na organie spoczywa obowiązek takiego sformułowania rozstrzygnięć, by były one zgodne z przepisami prawa, transparentne i jasno wyjaśniały powody odwołania. W uzasadnieniu samego aktu odwołania muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane nieprawidłowości oraz powinno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek.

Motywy te powinny dać się zweryfikować w świetle okoliczności znajdujących potwierdzenie w dowodach zgromadzonych w aktach sprawy (odesłanie do konkretnego dowodu w aktach sprawy). Dowody te mają być skonfrontowane z wywodem przeprowadzonym w uzasadnieniu, ukazując jego związek ze stanem faktycznym sprawy, nie mogą jednak tego wywodu zastąpić.

Pamiętać należy w szczególności, iż przesłanka odwołania "z powodu naruszenia przepisów w związku z zajmowanym stanowiskiem" oznacza, że przyczyną odwołania dyrektora musi być wykazanie związku funkcjonalnego pomiędzy naruszeniem przepisów prawa a zajmowanym stanowiskiem dyrektora. Wynika z tego, że zakres przedmiotowy tej odpowiedzialności obejmuje jedynie takie zachowania na zajmowanym stanowisku, których skutkiem będzie złamanie obowiązującego prawa.

Konstrukcja normatywna przepisu sugeruje, że organizator może odwołać dyrektora, jeżeli jednoznacznie wykaże, że dyrektor na zajmowanym stanowisku dopuścił się naruszenia przepisów prawa (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2023 r., II OSK 1190/20, LEX nr 3592802, CBOSA). Powyższym wymaganiom jednak organ w kontrolowanej sprawie nie sprostał.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że wydając zarządzenie organ także naruszył w istotny sposóbi 4 u.o.p.d.k.

Odnosząc się natomiast do wniosków dowodowych strony skarżącej zawartych w skardze wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), przy czym p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu, uzależniając jednak możliwość jego przeprowadzenia od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., tj.:

1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i

2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przy czym sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów.

Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r., II GSK 767/22, LEX nr 3512263, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie nie powstały jednak, zdaniem Sądu, istotne wątpliwości, które powodowałyby konieczność przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę skarżącą dowodów z dokumentów. Sąd podkreśla, że z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu. Brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wniosek) nie może być postrzegane jako naruszenia prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2023 r., II OSK 202/20, LEX nr 3517159, CBOSA).

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. i art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k.

W konsekwencji powyższego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.