Wyrok

Wojewoda W., działając na podstawieart. 91 ust. 1ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 Nr 13, poz. 74 z późn. zm.), rozstrzygnięciem nadzorczym nr 42/01 z dnia 2 kwietnia 2001 r. stwierdził nieważność uchwały nr XVI/121/2001 Rady Gminy Jedwabno z 22 lutego 2001 r. w sprawie przekształcenia Gminnej Biblioteki Publicznej w Jedwabnie w jednostkę budżetową.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że uchwała jest niezgodna zart. 28ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 118, poz. 721 z późn. zm.).

Ustawa ta nie przewiduje możliwości prowadzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego instytucji kultury w formie jednostki budżetowej. Art. 28 stanowi, że instytucja kultury pokrywa koszty bieżącej działalności i zobowiązania z uzyskiwanych przychodów, do których zaliczane są wpływy z prowadzonej działalności, w tym ze sprzedaży składników majątku ruchomego, z wyjątkiem dóbr kultury w rozumieniu art. 2 i 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury oraz najmu i dzierżawy składników majątkowych, dotacje z budżetu, środki otrzymane od osób fizycznych i prawnych oraz innych źródeł. Ponadto instytucja kultury może otrzymywać dotacje, których wysokość ustala organizator.

Zasady gospodarki finansowej instytucji kultury, określone w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, nie pokrywają się z definicją jednostki budżetowej podaną wart. 18ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.), bowiem jednostki budżetowe pokrywają swe wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Mając powyższe na uwadze organ uznał, iż Rada Gminy J. podejmując przedmiotową uchwałę dokonała bez podstawy prawnej przekształcenia Gminnej Biblioteki Publicznej w J. w jednostkę budżetową, co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące wydaniem niniejszego rozstrzygnięcia.

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr 43/01 z tej samej daty Wojewoda stwierdził nieważność uchwały nr XVI/122/2001 Rady Gminy Jedwabno z dnia 22 lutego 2001 r. w sprawie zmiany Statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w Jedwabnie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zostały podane te same motywy co przytoczone wyżej. Z motywów tych - zdaniem organu - wypływa wniosek, iż instytucje kultury, o których mowa w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, nie mogą być prowadzone w formie jednostki budżetowej, a skoro tak, to należy uznać, iż powyższa uchwała w sposób rażący narusza prawo, co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcia nadzorcze wniósł Zarząd Gminy J., działający z upoważnienia Rady Gminy, i zarzucił naruszenie art. 3 ustawy z dnia 25.10.1991 r.o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej(Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123) oraz art. 5 i 17 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.).

Zdaniem skarżącej Gminy, rozstrzygnięcie nadzorcze jest niezgodne z prawem. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Wynika to zart. 9 ust. 2ustawy z 25.10.1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz przepisów materialnych, regulujących działalność poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego.

Działalność kulturalna w świetle art. 1 ust. 1 ww. ustawy polega na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Jednostki samorządu terytorialnego mogą same prowadzić taką działalność lub wykonywać te zadania przy pomocy innych podmiotów. Jeżeli jednostki samorządu terytorialnego same zamierzają prowadzić działalność kulturalną, to zgodnie z ustawą o finansach publicznych i ustawą o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej mogą ją prowadzić w następujących formach organizacyjnoprawnych: jednostki budżetowej, zakładu budżetowego, instytucji kultury.

Wprawdzie ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie wymienia jednostki budżetowej i zakładu budżetowego jako formy organizacyjnoprawnej do prowadzenia działalności kulturalnej, to takie formy są prawnie możliwe.

W kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 9 listopada 1994 r., SA/Gd 1187/94 (OSS 1995/1/97), zauważył, że instytucje kultury ogólnie działają samodzielnie wtedy, gdy mają przydzieloną i nabytą część mienia oraz posiadają środki własne. Jeżeli gmina jest obowiązana prowadzić działalność kulturalną, to gminie tej, jako organizatorowi w rozumieniu obowiązującej ustawy, przyznać należy możliwość wyboru trybu finansowania instytucji kultury działających na terenie gminy. Wyrok ten zachowuje swą aktualność i w obowiązującym stanie prawnym. Wynika z powołanego orzeczenia, że gmina może prowadzić działalność kulturalną również w formie jednostki i zakładu budżetowego.

Taki też przypadek ma miejsce w niniejszej sprawie, tj. faktyczny brak własnych środków i mienia do samodzielnego działania przez Gminną Bibliotekę Publiczną w J. Biblioteka ta nie uzyskuje żadnych dochodów własnych ani też nie została wyposażona w majątek, który mógłby przynosić takie dochody.

Skoro Gmina obowiązana jest prowadzić działalność kulturalną, przysługuje jej prawo wyboru formy jej finansowania, w tym prowadzenie w formie jednostki budżetowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Odpowiadając na zarzuty skargi organ nadzoru stwierdził, iż jednostki samorządu organizują działalność kulturalną tworząc samorządowe instytucje kultury, do których - zgodnie z art. 2 - zaliczane są biblioteki. Zasady działania bibliotek uregulowane są w dwóch aktach prawnych, mianowicie w ustawie z dnia 27 czerwca 1997 r.o bibliotekach(Dz. U. Nr 85, poz. 539 z późn. zm.) oraz ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Ponieważ pierwsza z nich nie reguluje kwestii związanych z gospodarką finansową biblioteki publicznej; zgodnie z art. 2 ww. ustawy, w zakresie w niej nie uregulowanym, należy stosować odpowiednio przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:skargi Gminy J. nie mogły być uwzględnione, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcia nadzorcze nie naruszają prawa. W zaskarżonych aktach organ nadzoru dokonał poprawnej wykładni przepisów prawa, a wyprowadzone z niej wnioski o niezgodności podjętych w dniu 2 kwietnia 2001 r. uchwał Rady Gminy J. z prawem są zasadne.

Odnosząc się do zarzutów skarg, Sąd podziela wyrażony w nich pogląd, iż wart. 3 ust. 2ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123) prowadzenie działalności kulturalnej określone zostało jako zadanie własne gminy.

Zdaniem Sądu, uregulowanie to koresponduje zart. 7 ust. 1 pkt 9ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) - który jako zadania własne wymienia sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych placówek upowszechniania kultury.

Przepisy tej ostatniej ustawy zezwalają gminie w art. 9 ust. 1 na tworzenie jednostek organizacyjnych, jednakże w zakresie formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, w art. 9 ust. 3 ustawa o samorządzie gminnym odsyła do odrębnej ustawy.

Dla prawidłowej oceny w tej sprawie koniecznym jest ustalenie, jaki akt stanowi ową "odrębną ustawę" w rozumieniu art. 9 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Kwestie związane z pojęciami, funkcjonowaniem, zasadami i formami organizacyjnymi gospodarki gminnej określają w sposób ogólny przepisy ustawy z dnia 26 listopada 1998 r.o finansach publicznych(Dz. U. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.).

Ustawa ta w art. 5 wymienia krąg podmiotów zaliczanych do sektora finansów publicznych, a wśród nich: jednostki samorządu terytorialnego (pkt 1), jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych (pkt 2), państwowe lub samorządowe instytucje kultury (pkt 7).

W przepisieart. 17ustawy z 26 listopada 1998 r. wyrażona została zasada, że jednostki sektora finansów publicznych mogą być tworzone jedynie w formach przewidzianych ustawami.

Dalsze przepisy tej ustawy definiują pojęcie poszczególnych jednostek sektora finansów publicznych. Wart. 18 ust. 1ustawodawca określił, iż jednostkami budżetowymi są takie jednostki sektora finansów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Jeśli więc zart. 9 ust. 1ustawy z dnia 25.10.1991 r. wynika powinność organizowania działalności kulturalnej przez tworzenie samorządowych instytucji kultury, a te w myśl art. 27 ust. 1 tej ustawy samodzielnie gospodarują przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzą samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, zgodnie zaś z art. 28 pokrywają koszty bieżącej działalności i zobowiązania z uzyskiwanych przychodów - to powyższe uregulowania prawne stanowią lex specialis, o którym mowa w art. 9 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a także przepisy, do których odesłano w art. 17 ustawy o finansach publicznych.

Przy takiej wykładni nie zachodzi kolizja pomiędzy treścią przepisówart. 3ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz przepisami art. 5 i 17 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. i finansach publicznych. Powyższa wykładnia nie narusza również art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 4 i art. 9 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu 15.10.1984 r., a ratyfikowanej przez RP (Dz. U. Nr 124, poz. 607 i 608), gdyż akt ten, podkreślając w powołanych przepisach samodzielność i swobodę działania społeczności lokalnych, przewiduje możliwość ich ograniczania przez inne organy władzy w zakresie przewidzianym prawem.

Przedstawiona wyżej wykładnia znajduje oparcie także we wcześniejszym orzecznictwie

Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 17.06.1998 r., I SA 407/98 (niepublikowanym), wyraził pogląd o szczególnym charakterze przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w stosunku do innych ustaw regulujących wykonywanie przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej.

Podzielając powyższe stanowisko Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcia nadzorcze w stosunku do obu uchwał Rady Gminy J. są zgodne z prawem, co prowadziło do oddalenia skarg na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.).