Wyrok

W dniu 26 września 1996 r. Rada Gminy w Bogorii podjęła uchwałę nr XVII/85/96 w sprawie uchwalenia i nadania Statutu Gminnego Ośrodka Kultury w Bogorii, będącego załącznikiem nr 1 do tego aktu (§ 1 ust. 2), w którego § 9 postanowiono, że:

"1. Gminnym Ośrodkiem Kultury kieruje Dyrektor i reprezentuje go na zewnątrz.

2. Dyrektora powołuje i odwołuje Zarząd Gminy."

W dniu 18 maja 2011 r. Rada Gminy w Bogorii, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.o samorządzie gminnym(t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 13 ustawy z dnia 25 października 1991 r.o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej(t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 13 poz. 123 ze zm.), zwanej dalej "u.o.p.d.k.", podjęła uchwałę nr VI/52/2011 w sprawie wprowadzenia zmian w Statucie Gminnego Ośrodka Kultury w Bogorii, stanowiąc m.in. cyt.:

- "§ 1. W Statucie Gminnego Ośrodka Kultury w Bogorii przyjętego Uchwałą Nr XVII/122/2000 Rady Gminy w Bogorii z dnia 28 listopada 2000 roku wraz ze zmianą uchwałą Nr XXIX/184/09 z dnia 6 marca 2009 r. wprowadza się następujące zmiany:

1) W § 3 dodaje się "- świetlica wiejska w Jurkowicach";

2) Użyte w statucie słowa "Zarząd Gminy" zastępuje się słowami "Wójt Gminy".

Pozostała treść statutu pozostaje bez zmian."

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prokurator Rejonowy w Staszowie zaskarżył uchwałę Rady Gminy w Bogorii nr XVII/85/96 z dnia 26 września 1996 r., zmienioną następnie ww. uchwałą nr VI/52/2011 z dnia 18 maja 2011 r., domagając się uchylenia § 9 ust. 2, § 10 oraz § 11 statutu Gminnego Ośrodka Kultury w Bogorii.

W odniesieniu do uchwały zmieniającej nr VI/52/2011 z dnia 18 maja 2011 r. strona sformułowała zarzut istotnego naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. – polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez nadanie Wójtowi Gminy kompetencji do odwoływania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w Bogorii.

W uzasadnieniu powyższego zarzutu skarżący przytoczył – obowiązującą po zmianie ww. uchwałą 18 maja 2011 r. – treść § 9 ust. 2 Statutu Gminnego Ośrodka Kultury w Bogorii, zgodnie z którym "Dyrektora powołuje i odwołuje Wójt Gminy", stanowiącą o przekroczeniu upoważnienia ustawowego, jako że ustawodawca w art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. nadał organowi stanowiącemu gminy możliwość określenia organów zarządzających i doradczych oraz sposoby ich powoływania (jeden z trzech ujętych w u.o.p.d.k.) – nie nadał jednak kompetencji do ich odwoływania.

W odpowiedzi na skargę organ uznał jej zasadność, wyjaśniając że trwają prace nad zmianą tego aktu, w związku z czym wnosi o umorzenie postępowania.

W piśmie z 21 lipca 2025 r. Prokurator wyjaśnił, że z uwagi na brak ujednoliconego tekstu pierwotnej uchwały z dnia 26 września 1996 r. zaskarżył również uchwałę zmieniającą z dnia 18 maja 2011 r.

Zarządzeniem z 23 lipca 2025 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu rozdzielił skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na:

- uchwałę Rady Gminy w Staszowie z dnia 26 września 1996 r. nr XVII/85/96 w przedmiocie uchwalenia statutu gminnego ośrodka kultury (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 329/25),

- uchwałę Rady Gminy w Staszowie z dnia 18 maja 2011 r. nr VI/52/2011 w przedmiocie zmian w statucie ośrodka kultury (niniejsza sprawa o sygn. akt II SA/Ke 382/25).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. nr 2022, poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie wskazać należy, że w analizowanej sprawie brak jest podstaw do umorzenia postępowania, o co wnosił organ w odpowiedzi na skargę. Okoliczność, że trwają prace nad zmianą zaskarżonych przepisów nie pociąga za sobą skutku w postaci bezprzedmiotowości obecnego postępowania sądowoadministracyjnego. Do chwili bowiem, kiedy zaskarżona uchwała obowiązuje, jej poszczególne regulacje funkcjonują w obrocie prawnym i wywołują określone skutki prawne.

Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów oraz czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. postanowienie NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. I OSK 97/10, LEX nr 591323, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta, natomiast zmiana uchwały, bądź jej uchylenie wywołuje jedynie skutki ex nunc, czyli dopiero od wprowadzenia tej zmiany.

W tym miejscu należy podnieść, że jak wynika zart. 91 ust. 1i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, dostępne w internetowej CBOSA).

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, działają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, jak też ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisach poszczególnych ustrojowych ustaw samorządowych, w tym wart. 40 ust. 1u.s.g. Do aktów prawa miejscowego wydawanych przez organy gminy należeć będą także akty, których przedmiotem jest wewnętrzny ustrój gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacja urzędów i instytucji gminnych (art. 40 ust. 2 pkt 1, 2 u.s.g.), które wraz z innymi aktami o charakterze powszechnie obowiązującym stanowią one podstawę działania, organizacji i funkcjonowania takich instytucji.

Zaskarżony w niniejszej sprawie przepis § 1 pkt 2 uchwały Rady Gminy w Bogorii z 18 maja 2011 r. nr VI/52/2011 (k. 8c akt sądowych) wprowadził zmianę w statucie Gminnego Ośrodka Kultury w Bogorii (stanowiącym załącznik do uchwały Rady Gminy w Bogorii z dnia 26 września 1996 r. nr XVII/85/96 w przedmiocie uchwalenia i nadania statutu ośrodka kultury) poprzez zastąpienie użytych dotychczas w statucie słów "Zarząd Gminy" słowami "Wójt Gminy". W konsekwencji doszło do zmiany przepisu § 9 ust. 2 statutu, poprzednio stanowiącego w ust. 2, że "Dyrektora powołuje i odwołuje Zarząd Gminy" (k. 8a akt sądowych), z której wynika, że obecne brzmienie § 9 ust. 2 statutu to "Dyrektora powołuje i odwołuje Wójt Gminy."

Skarżący Prokurator trafnie kwestionuje w tym zakresie przekroczenie przez lokalnego prawodawcę upoważnienia ustawowego zart. 13 ust. 2 pkt 3u.o.p.d.k., z którego wynika, że statut (instytucji kultury) zawiera określenie organów zarządzających i doradczych oraz sposób ich powoływania – nie zaś odwoływania.

W tym miejscu należy przytoczyć jedną z tez wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 kwietnia 2025 r. o sygn. akt II SA/Łd 82/25 (LEX nr 3856308), w której zauważono, że przepisy u.o.p.d.k. wskazują więcej niż jedną formę powoływania organu zarządzającego instytucją kultury. Organ zarządzający może być:

1) powołany przez organizatora po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję (art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej);

2) wskazany w wyniku wyłonienia zarządcy (art. 15a ustawy);

3) powołany przez organizatora po wyłonieniu w drodze konkursu (art. 16 ustawy).

Owa wielość dopuszczanych prawem form powoływania organu zarządzającego instytucją kultury obliguje zatem organ stanowiący gminy do skonkretyzowania w treści statutu tej instytucji, który z tych trybów ma zastosowanie (por. wyrok NSA z 1 marca 2022 r., III OSK 754/21; wyrok WSA w Łodzi z 6 marca 2024 r., II SA/Ł31/24, dostępny j.w.).

W orzecznictwie wyrażane jest ogólne stanowisko, że norma kompetencyjna zawarta w art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. nie stoi na przeszkodzie w uregulowaniu kwestii trybu powołania dyrektora poprzez odesłanie do odpowiednich przepisów ustawy. Jednakże odesłanie to nie może niwelować obowiązku wybrania i określenia konkretnego sposobu powoływania, w niniejszej sprawie dyrektora gminnego ośrodka kultury, przez organ stanowiący. Z tego odesłania musiałoby wynikać, jaki sposób został wybrany (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r., II SA/Rz 41/20; dostępny j.w.). Tym samym, obowiązkiem rady gminy jest wskazanie, który z ustawowo regulowanych trybów powoływania dyrektora instytucji kultury znajdzie zastosowanie.

Na podstawie zmiany (zakwestionowanej przez Prokuratora z uwagi na brak ujednoliconego tekstu statutu) – w oparciu o § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały z 8 maja 2011 r. – pierwotnej treści § 9 ust. 2 Statutu Gminnego Ośrodka Kultury w Bogorii, postanowiono że "Dyrektora powołuje i odwołuje Wójt Gminy" – zamiast poprzednio obowiązującej treści § 9 ust. 2 "Dyrektora powołuje i odwołuje Zarząd Gminy", która została zaskarżona w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 329/25.

W tym miejscu podkreślić trzeba, że wyrokiem z 13 listopada 2025 r. o sygn. akt II SA/Ke 329/25 (wydanym przed orzeczeniem zapadłym w niniejszej sprawie) tut. Sąd stwierdził – w całości –nieważność załącznika do ww. uchwały z dnia 26 września 1996 r. nr XVII/85/96 w przedmiocie uchwalenia i nadania statutu ośrodka kultury – co dotyczy również regulacji zawartej w § 9 ust. 2 statutu, której dotyczy kwestionowana w niniejszej, odrębnej sprawie zmiana, dokonana § 1 pkt 2 kolejnej uchwały z 8 maja 2011 r. Tym samym, w obrocie prawnym, w związku ze skargą Prokuratora w niniejszej sprawie, nie może ostać się kwestionowana treść § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały z 8 maja 2011 r., zmieniającej treść przepisu, którego nieważność stwierdzono uprzednio w odrębnej sprawie.

Wskazać przy tym trzeba, że zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z 17 września 2021 r. o sygn. akt II OSK 52/21 (publ. LEX nr 32649010) – który tut. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela – możliwym jest uregulowanie kwestii powołania dyrektora instytucji kultury w statucie jedynie poprzez odesłanie do odpowiednich przepisów. Nie jest natomiast dopuszczalne uregulowanie tej kwestii w akcie podustawowym, jakim jest statut, sprzecznie z przepisami ustawy. Zgodnie bowiem art. 15 u.o.p.d.k. dyrektora instytucji kultury odwołuje organizator, zaś art. 13 ust. 2 tej ustawy nie pozwala w ogóle na uregulowanie tej kwestii w statucie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.1 u.s.g.