Wyrok

Wyrokiem z dnia 21 września 2011 r. w sprawie oznaczonej sygnatura akt II SA/Wa 1447/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Burmistrza Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia o odwołaniu Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury Sportu i Rekreacji.

Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że zarządzeniem z [...] grudnia 2010 r. nr [...] Burmistrz Miasta R. odwołał J. C. ze stanowiska Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury Sportu i Rekreacji im. R. K. w R.

Następnie Wojewoda Mazowiecki wspominanym na wstępie rozstrzygnięciem nadzorczym, działając na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność powyższego zarządzenia. W uzasadnieniu podał, że odwołany Dyrektor jest członkiem Stowarzyszenia Promocji [...] oraz Klubu Sportowego "B." R. Burmistrz Miasta R. nie wystąpił do wskazanych wyżej podmiotów o wydanie opinii i tym samym wydając zarządzenie naruszył art. 15 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.).

Od powyższego rozstrzygnięcia skargę wniósł Burmistrz Miasta R.. Zwrócił uwagę, że Ludowy Klub Sportowy "B." nie jest stowarzyszeniem zawodowym ani też twórczym w rozumieniu przepisów ustawy o stowarzyszeniach i ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Stowarzyszenie to nie jest bowiem reprezentantem żadnej grupy zawodowej osób fizycznych ani też osób prawnych. Nie jest również stowarzyszeniem o charakterze twórczym. Podał ponadto, że Stowarzyszenie Promocji [...] zostało zarejestrowane w KRS dopiero 21 stycznia 2011 r. Nastąpiło to po doręczeniu Dyrektorowi odwołania ze stanowiska, co oznacza, że jego przynależność do tego Stowarzyszenia nie ma żadnego znaczenia prawnego w przedmiocie odwołania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi, wskazując inne stowarzyszenia twórcze, działające na terenie Miasta R. i brak ich opinii w sprawie odwołania Dyrektora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie było zachowanie wymaganej przepisami publicznoprawnymi formy i procedury odwołania dyrektora instytucji kultury.

Zgodnie zustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nieokreślony, po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych, działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych.

Odwołanie następuje w tym samym trybie. Powołując się na treść wyroku NSA z dnia 1 czerwca 2010 r. (sygn. akt II OSK 598/10), Sąd I instancji zauważył, że wspomniany wyżej przepis jest przepisem z zakresu prawa administracyjnego i ma charakter bezwzględnie obowiązujący.

Wprowadzony ustawowo obowiązek współdziałania organów administracji publicznej z innymi podmiotami przy podejmowaniu określonych rozstrzygnięć oznacza, że zobowiązany do zasięgnięcia opinii organ musi zapoznać się ze stanowiskiem określonego podmiotu i to stanowisko rozważyć.

Sąd I instancji uznał, że niesporne jest, że organizatorem Miejskiego Centrum Kultury Sportu i Rekreacji w R. jest Burmistrz Miasta R., który był uprawniony do odwołania Dyrektora tej instytucji kultury.

Zdaniem WSA spór dotyczy prawidłowości zastosowanej w sprawie procedury. Burmistrz jako organizator powinien, przed wydaniem zarządzenia o odwołaniu Dyrektora, zwrócić się do właściwych związków zawodowych, działających w Miejskim Centrum Kultury Sportu i Rekreacji w R., a także do stowarzyszeń zawodowych i twórczych o wydanie opinii.

Zdaniem Sądu I instancji gramatyczna i celowościowa wykładnia przepisu art. 15 ust. 1 prowadzi do wniosku, że w pojęciu "stowarzyszeń zawodowych i twórczych", o których w nim mowa, mieszczą się nie tylko takie stowarzyszenia, które działają w danej instytucji kultury, lecz także stowarzyszenia działające na terenie działania organizatora. Brak jest podstaw do zawężającej wykładni analizowanego przepisu i przyjmowania, że chodzi w nim jedynie o stowarzyszenia, do których należy dyrektor. Warunek taki nie wynika bowiem bezpośrednio z przepisu ustawy.

WSA w Warszawie stwierdził, że ratio legis tego przepisu było, aby opinię zarówno w sprawie powołania, jak i odwołania dyrektora instytucji kultury, mogły wyrazić stowarzyszenia zawodowe i twórcze, funkcjonujące na terenie działania tej instytucji kultury, które z racji przedmiotu i celu swojej działalności współpracują czy też winny współpracować z daną instytucją kultury.

Nie jest dla nich bez znaczenia, kto taką instytucją kieruje i z kim będą współpracowały. Obowiązek zasięgnięcia opinii określonych organizacji przy powoływaniu i odwoływaniu kierowników gminnych instytucji jest wyjątkowym rozwiązaniem, wynikającym ze szczególnego charakteru instytucji kultury i wykonywanych przez nie zadań. Opinia taka ma przy tym inny charakter niż opinia wyrażona przez związki zawodowe.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Sąd I instancji przyjął, że przesłanki określone wustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w przedmiotowej sprawie nie zostały zrealizowane. WSA w Warszawie ustalił, że w Miejskim Centrum Kultury Sportu i Rekreacji nie działały związki zawodowe, a zatem nie zachodziła konieczność zasięgania ich opinii. Burmistrz, przed odwołaniem J. C. ze stanowiska Dyrektora, nie zrealizował jednak wymogu zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych, działających na terenie gminy R., do czego był zobowiązany przepisem art. 15 ust. 1 cyt. ustawy.

Stąd też, zdaniem Sądu I instancji, Wojewoda Mazowiecki był uprawniony do stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta R. z [...] grudnia 2010 r. mimo, że organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie przedstawił pełnej argumentacji, niezasadnie uznając, że Burmistrz był obowiązany do wystąpienia o wydanie opinii tylko do Ludowego Klubu Sportowego "B." R. i do Stowarzyszenia Promocji [...].

Co prawda skarżący zasadnie podniósł, że Ludowy Klub Sportowy "B. " nie jest stowarzyszeniem zawodowym ani twórczym w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o stowarzyszeniach i ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a Stowarzyszenie Promocji [...] – zgodnie z przepisami ustawy Prawo o stowarzyszeniach – mogło rozpocząć działalność z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego, co nastąpiło 21 stycznia 2011 r., uzyskując w tej dacie osobowość prawną, to jednak uchybienia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego pozostają bez wpływu na wynik sprawy.

Skoro bowiem Burmistrz był zobowiązany do zwrócenia się o wyrażenie opinii do innych stowarzyszeń zawodowych i twórczych funkcjonujących na obszarze działalności Miejskiego Centrum Kultury Sportu i Rekreacji im. R. K. w R., a tego – co w sprawie jest niesporne – nie uczynił, to niewątpliwie do odwołania Dyrektora tego Centrum doszło z naruszeniem prawa, co uzasadniało wydanie przez organ nadzoru – Wojewodę Mazowieckiego zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Burmistrz Miasta R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 15 ust 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 13, poz. 123 ze zm.), polegającą na uznaniu, że skarżący naruszył wymaganą tym przepisem, publicznoprawną formę i procedurę odwołania dyrektora instytucji kultury.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd I instancji uznał za zasadne argumenty skarżącego dotyczące podmiotów, do których należał odwołany dyrektor, tj. Stowarzyszenia Promocji [...] oraz Klubu Sportowego "B. " R. Podkreślił ponadto, że również żaden z pozostałych podmiotów wymienionych przez Wojewodę Mazowieckiego w odpowiedzi na skargę nie wypełnia przesłanek z art. 15 ust 1 wymienionej ustawy.

Kasator podał, że Klub tańca towarzyskiego "A." nie działa w strukturach gminnej instytucji kultury, nie jest stowarzyszeniem twórczym, a odwołany dyrektor nie był jego członkiem. Podobnie Nauczycielski Klub Seniora i Związek Kombatantów Rzeczypospolitej Polskiej i Byłych Więźniów Politycznych również nie są stowarzyszeniami, ani zawodowymi, ani twórczymi i nie należał do nich odwołany dyrektor.

Podane przez Wojewodę Mazowieckiego Stowarzyszenie Twórców Ziemi P. "A. " nie działa w ogóle na terenie miasta R., tylko na terenie gminy P. Natomiast Stowarzyszenie Gminna Rada Kół Gospodyń Wiejskich w T. z Kołem Gospodyń Wiejskich w R. działa na terenie R., ale tego który leży w województwie Kujawsko - Pomorskim, a nie Mazowieckim.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną powyższe wskazuje jednoznacznie, że odwołany dyrektor w dacie odwołania nie należał do żadnego stowarzyszenia zawodowego ani twórczego. Żadne też stowarzyszenie zawodowe ani twórcze nie działa na terenie miasta R. Również, w Miejskim Centrum Kultury Sportu i Rekreacji nie działały żadne związki zawodowe. Tym samym skarżący, nie mógł naruszyć wymaganej przepisami publicznoprawnymi procedury odwołania dyrektora instytucji kultury. Procedura ta bowiem może być naruszona tylko w przypadku, gdy istniałby jakikolwiek podmiot, związek zawodowy, stowarzyszenie zawodowe lub twórcze, do którego skarżący nie zwróciłby się o opinię.

Kasator podniósł, że przed podjęciem decyzji o odwołaniu dyrektora, Burmistrz podjął działania w celu ustalenia jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają w instytucji kultury i w gminie. W wyniku tych działań ustalił, że ani w instytucji kultury, ani w gminie nie działają żadne stowarzyszenia zawodowe i twórcze w rozumieniu art. 15 ust 1 omawianej ustawy oraz że w Miejskim Centrum Kultury Sportu i Rekreacji nie działają związki zawodowe.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną wymóg zasięgnięcia opinii można wykonać tylko wtedy, gdy istnieje podmiot do którego, zgodnie z przepisem prawa należy się zwrócić. Jednocześnie jednak, brak wystąpienia o opinię w takim przypadku, gdy nie ma podmiotów uprawnionych do wydania opinii, nie może naruszać przepisu art. 15 ust. 1 cytowanej ustawy. Wówczas samo ustalenie, że nie ma podmiotów uprawnionych do wydania opinii, zdaniem skarżącego wypełnia określone cytowanymi przepisami publicznoprawnymi procedury odwołania dyrektora instytucji kultury.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Do kompetencji sądów administracyjnych należy sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje m. in. orzekanie o zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Celem postępowania jest więc ustalenie, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu w kontekście przepisów prawa w brzmieniu obowiązującym w dacie jego wydania. Podkreślić przy tym należy, że sądy administracyjne są sądami szczególnymi.

Sądy szczególne to sądy o właściwości obejmującej określoną grupę spraw i które są usytuowane poza systemem sądów powszechnych. Inny jest zatem krąg spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne i sądy powszechne, różne są również kryteria oceny spraw.

Przechodząc do określenia uprawnień Naczelnego Sądu Administracyjnego, działającego jako sąd drugiej instancji, wskazać trzeba, że postępowanie kasacyjne przed NSA oparte jest na zasadzie związania sądu granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze.

Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

W niniejszej sprawie kasator zarzucił zaskarżonemu wyrokowi jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego (przez błędną wykładnię) tj. art. 15 ust 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej polegające na uznaniu, że skarżący naruszył wymaganą tym przepisem, publicznoprawną formę i procedurę odwołania dyrektora instytucji kultury.

Zarzut ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzasadniony.

Zgodnie zwspomnianej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez Wojewodę Mazowieckiego zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nieokreślony, po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych.

Odwołanie następuje w tym samym trybie. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko dotyczące wykładni powyższego przepisu, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że stowarzyszenia o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej to nie tylko te stowarzyszenia, które działają w danej instytucji, ale również takie, które funkcjonują na terenie działania organizatora (Burmistrz Miasta R.), a ich działalność jest związana z rodzajem działalności instytucji. Taki wniosek wynika z wykładni celowościowej omawianego przepisu.

Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się przedstawicieli organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury działającej na terenie gminy (powiatu, województwa).

Jest to o tyle istotne, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, niejednokrotnie dochodzi do konieczności współpracy ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Stąd też nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury. W związku z tym za nietrafne należało uznać twierdzenia skarżącego, że obowiązek konsultacji powołania lub odwołania dyrektora istnieje jedynie w stosunku do organizacji, do których należy powoływana lub odwoływana osoba.

Na marginesie można wskazać, że treść omawianego przepisu została zmieniona ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 207, poz. 1230). Art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r. stanowi, że dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie.

Wskazana nowelizacja sprecyzowała krąg instytucji, z którymi organizator ma współpracować przy powoływaniu i odwoływaniu dyrektora instytucji kultury. Przepis w takim brzmieniu nie obowiązywał, co prawda w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, niemniej jednak zmiana ta potwierdza stanowisko orzecznictwa sądowego w zakresie wykładni art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Biorąc pod uwagę powyższe, zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez błędną jego wykładnię nie mógł zostać uwzględniony. Podkreślić należy, że błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Zdaniem NSA Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu.

Mimo, że zaskarżonemu orzeczeniu kasator w petitum skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie wspomnianego przepisu poprzez jego błędną wykładnię, to z uzasadnienia środka odwoławczego wynika, że autorowi chodziło także o błędne zastosowanie tego przepisu przez Sąd I instancji.

Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Zasadniczy nacisk w uzasadnieniu skargi kasacyjnej położono na kwestie związane właśnie z niewłaściwym zastosowaniem art. 15 ust. cytowanej ustawy.

W ocenie kasatora odwołany dyrektor w momencie odwołania nie należał do żadnego stowarzyszenia zawodowego bądź twórczego. Kasator stwierdził ponadto, że żadne takie stowarzyszenia nie działały na terenie miasta R. Tego typu naruszenie nie polega na błędnej wykładni normy prawnej, a na ewentualnym niewłaściwym zastosowaniu. Stąd też należało również odnieść do tej kwestii.

Przedstawione stanowisko, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje jednak potwierdzenia w poczynionych ustaleniach.

Z oświadczenia złożonego na rozprawie przez odwołanego Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury Sportu i Rekreacji w R. oraz z ustaleń poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, na podstawie ogólnie dostępnych danych z Krajowego Rejestru Sądowego (Rejestr Stowarzyszeń, Innych Organizacji Społecznych i Zawodowych, Fundacji i Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej), wynika, że na terenie Miasta R. działają stowarzyszenia twórcze, pominięte przez Burmistrza w procedurze odwołania dyrektora.

Pierwszym z nich jest wskazane przez uczestnika postępowania Stowarzyszenie Przyjaciół Ziemi R. "Z.", które zostało wpisane do KRS w dniu 21 września 2006 r. W Dziale 3 Rejestru jako cel organizacji podano m. in. "inicjowanie i popieranie wszelkiego rodzaju działalności w zakresie rozwoju życia naukowego, kulturalno-oświatowego i społeczno gospodarczego na terenie Miasta R". Kolejnym jest Stowarzyszenie "Ż.". Stowarzyszenie ma siedzibę w R., a jednym z celów jego działania jest działanie na rzecz rozwoju kultury fizycznej i sportu. NSA podkreśla, że powyższe wyliczenie nie jest wyczerpujące i ma charakter przykładowy.

Obowiązkiem Burmistrza było zatem dokładne ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie Miasta R. W dalszej kolejności powinien on, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa, stąd też prawidłowe było rozstrzygnięcie nadzorcze i wyrok Sądu I instancji w tej mierze.

Dodatkowo należy wskazać, że pojęcie "stowarzyszenie twórcze" należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 834/09, Lex nr 688786).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.