Postanowienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 listopada 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1160/24, po rozpoznaniu skarg J. S., B. W. i M. S. na zarządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 marca 2024 r. w przedmiocie zmiany zarządzenia – w punkcie 1. odrzucił skargi; w punkcie 2. zwrócił z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie każdemu ze skarżących po 200 zł z tytułu uiszczonego wpisu sądowego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji J. S., M. S. i B. W. (dalej jako: "skarżący") złożyli skargi na zarządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej Minister Kultury) z 1 marca 2024 r. zmieniające zarządzenie w sprawie powołania członków Rady Muzeum przy Muzeum Historii Żydów Polskich Polin.

Postanowieniem z 13 sierpnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył powyższe skargi do wspólnego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarg wskazano, że zarządzeniem z dnia 21 lipca 2022 r. (Dz. Urz. MK i DN poz. 78), Minister Kultury powołał skarżących w skład Rady Muzeum przy Muzeum Historii Żydów Polskich Polin. Wprawdzie Minister Kultury jest uprawniony do powoływania i odwoływania członków Rady Muzeum, jednak jego działania nie mogą być dowolne, a w przypadku Muzeum Historii Żydów Polskich Polin muszą uwzględniać również stanowiska (w tym jedno wiążące) pozostałych założycieli tej instytucji kultury.

Skarżący zaznaczyli, że z dokumentów nie wynika, aby Minister Kultury konsultował ich odwołanie z Miastem Stołecznym Warszawa, czy uzyskał wymaganą zgodę Stowarzyszenia [...] w Polsce. Przed wydaniem zarządzenia skierował do skarżących drogą elektroniczną jedynie pismo, w którym stwierdził, że korzysta ze swojego uprawnienia do wycofania im rekomendacji i wskazania kandydatów, którzy zastąpią skarżących w składzie Rady Muzeum. Pismo to nie może być jednak uznane za akt odwołania członka Rady Muzeum, skoro brak jest w nim informacji o przeprowadzeniu wymaganych statutem Muzeum konsultacji. Można je jedynie traktować jako zapowiedź działań w celu odwołania ww. osób ze składu Rady Muzeum.

Aby taka zapowiedź skutkowała skutecznym prawnie odwołaniem konieczne jest bowiem spełnienie określonych w statucie Muzeum warunków i zaistnienie określonych okoliczności faktycznych. Minister Kultury nie może dowolnie kształtować składu tego gremium. Zgodnie zustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 385 ze zm.) – dalej: "ustawa o muzeach", uprawnienie właściwego podmiotu do powoływania i odwoływania członków rady muzeum - co do zasady - jest dość szerokie, niemniej nie może być dowolne. Usunięcie skarżących ze składu Rady Muzeum należałoby zatem uznać za naruszające art. 11 ust. 4 ustawy o muzeach, nawet gdyby dopełniono wymaganych procedur. Minister Kultury nie działał zatem w granicach uznania administracyjnego, ale całkowicie dowolnie.

W ocenie skarżących, zaskarżone zarządzenie bez wątpienia ma charakter czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień i obowiązków o charakterze indywidualnym wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – dalej: "P.p.s.a.". Dotyczy bowiem uprawnień do zasiadania w radzie muzeum, wynikających z art. 11 ust. 4 ustawy o muzeach. Powoływanie i odwoływanie członków Rady Muzeum odbywa się w drodze zarządzeń Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie.

Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu. Jak wskazano w uzasadnieniu, stosownie do § 11 ust. 2 statutu Muzeum, członków Rady Muzeum powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw kultury i dziedzictwa narodowego w porozumieniu z Miastem Stołecznym Warszawa za zgodą Stowarzyszenia [...] w Polsce. Kadencja członków Rady Muzeum trwa cztery lata. Przywoływany przepis koresponduje bezpośrednio z mającymi w tej sprawie zastosowanie przepisamiustawy o muzeach, w myśl których członków rady muzeum na czteroletnią kadencję powołuje i odwołuje właściwy podmiot.

Sąd Wojewódzki wskazał, że Rada ww. Muzeum składa się z 15 członków powoływanych i odwoływanych przez organizatora prowadzącego rejestr, do którego jest wpisane muzeum. Organizatorami Muzeum Historii Żydów Polskich Polin są: Minister Kultury i m.st. Warszawa. Po uzyskaniu zgody Stowarzyszenia [...] organizatorzy powołują i odwołują 15 członków Rady Muzeum z zastrzeżeniem że: 5 członków rady muzeum jest powoływanych spośród kandydatów wskazanych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego; 5 członków rady muzeum jest powoływanych spośród kandydatów wskazanych przez Miasto stołeczne Warszawę; 5 członków rady muzeum jest powoływanych spośród kandydatów wskazanych przez Stowarzyszenie [...] w Polsce.

Zaskarżonym zarządzeniem powołano 3 nowych członków rady muzeum spośród uprzednio wskazanych przez Ministra Kultury. Organ wyjaśnił, że cofnął skarżącym rekomendację powołując w ich miejsce trzech innych członków Rady Muzeum.

Statut Muzeum Historii Żydów Polskich Polin, przyznaje Radzie Muzeum kompetencje w zakresie nadzoru i oceny. Działania nadzorcze kierowane są do wewnątrz organizacji Muzeum, na co wskazuje § 10 ust. 2 pkt 1 Statutu określający, że Rada sprawuje: "nadzór nad wypełnianiem przez Muzeum jego powinności". Na ocenę składa się opiniowanie działalności Muzeum w oparciu o roczne sprawozdania Dyrektora Muzeum, jak stanowi art. 11 ust. 2 pkt 1 2 ustawy o muzeach. Ani ustawa o muzeach, ani Statut nie przyznają Radzie Muzeum innych kompetencji.

W konsekwencji, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zaskarżone zarządzenie nie mogło być uznane za akt administracyjny, skierowany na zewnątrz struktury organizacyjnej Muzeum. Jest to akt wewnętrzny związany z przyznanymi Ministrowi Kultury, jako organizatorowi Muzeum, uprawnieniami do powoływania pięciu członków Rady, skierowany do jednostki podległej organizacyjnie Ministrowi sprawującemu nadzór nad Muzeum (art. 5 ust. 4 pkt 3 i art. 8 ust. 1 ustawy o muzeach). Odwołanie z funkcji członków Rady Muzeum kandydatów, uprzednio powołanych przez Ministra Kultury, jest zatem kwestią podległości służbowej, do której nie mają zastosowania przepisy postępowania administracyjnego.

Z podanych przyczyn złożenie skargi na zarządzenie zmieniające zarządzenie w sprawie powołania członków Rady Muzeum przy Muzeum Historii Żydów Polskich Polin, Sąd Wojewódzki uznał za niedopuszczalne. Zgodnie z art. 5 pkt 1 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej.

Skargi podlegały zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Wpis zwrócono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli: J. S., B. W. i M. S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i tym samym zaniechanie kontroli sądowoadministracyjnej zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 marca 2024 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie powołania członków Rady Muzeum przy Muzeum Historii Żydów Polskich Polin (Dz. Urz. MKiDN poz. 29), w sytuacji gdy akt ten jest aktem z zakresu administracji publicznej, a więc aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i podlega kontroli sądowo-administracyjnej;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie skutkiem czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę w sprawie, która należy do kognicji sądów administracyjnych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazane WSA do rozpoznania sprawy skarg na zarządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 marca 2024 r. zmieniające zarządzenie w sprawie powołania członków Rady Muzeum przy Muzeum Historii Żydów Polskich Polin (Dz. Urz. MKiDN poz. 29) oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Pismem z dnia 26 lutego 2025 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), a także z uwagi na okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, nie zaistniała konieczność przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Należy także zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 P.p.s.a., która pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 P.p.s.a. dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w rozpoznawanej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w zw. z art. 182 § 3 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać w pierwszej kolejności odwołać należy się do przepisu art. 93 Konstytucji RP, który stanowi, że: "Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty (ust. 1). Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów" (ust. 2).

Powyżej cytowany przepis zawiera konstytucyjną charakterystykę aktów normatywnych nazwanych w doktrynie i orzecznictwie aktami wewnętrznie obowiązującymi lub kierownictwa wewnętrznego. Stanowią one odrębny typ źródeł prawa niż akty powszechnie obowiązujące, wymienione w art. 87 Konstytucji RP. Z brzmienia art. 93 ust. 1 Konstytucji wynika generalna zasada, że organizacyjna podległość organowi wydającemu akt jest założeniem Konstytucji rozstrzygającym o tym, komu obowiązujące prawo może przyznać kompetencję prawną do wydawania aktów wewnętrznie obowiązujących.