Postanowienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 listopada 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1160/24, po rozpoznaniu skarg J. S., B. W. i M. S. na zarządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 marca 2024 r. w przedmiocie zmiany zarządzenia – w punkcie 1. odrzucił skargi; w punkcie 2. zwrócił z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie każdemu ze skarżących po 200 zł z tytułu uiszczonego wpisu sądowego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji J. S., M. S. i B. W. (dalej jako: "skarżący") złożyli skargi na zarządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej Minister Kultury) z 1 marca 2024 r. zmieniające zarządzenie w sprawie powołania członków Rady Muzeum przy Muzeum Historii Żydów Polskich Polin.

Postanowieniem z 13 sierpnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył powyższe skargi do wspólnego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarg wskazano, że zarządzeniem z dnia 21 lipca 2022 r. (Dz. Urz. MK i DN poz. 78), Minister Kultury powołał skarżących w skład Rady Muzeum przy Muzeum Historii Żydów Polskich Polin. Wprawdzie Minister Kultury jest uprawniony do powoływania i odwoływania członków Rady Muzeum, jednak jego działania nie mogą być dowolne, a w przypadku Muzeum Historii Żydów Polskich Polin muszą uwzględniać również stanowiska (w tym jedno wiążące) pozostałych założycieli tej instytucji kultury.

Skarżący zaznaczyli, że z dokumentów nie wynika, aby Minister Kultury konsultował ich odwołanie z Miastem Stołecznym Warszawa, czy uzyskał wymaganą zgodę Stowarzyszenia [...] w Polsce. Przed wydaniem zarządzenia skierował do skarżących drogą elektroniczną jedynie pismo, w którym stwierdził, że korzysta ze swojego uprawnienia do wycofania im rekomendacji i wskazania kandydatów, którzy zastąpią skarżących w składzie Rady Muzeum. Pismo to nie może być jednak uznane za akt odwołania członka Rady Muzeum, skoro brak jest w nim informacji o przeprowadzeniu wymaganych statutem Muzeum konsultacji. Można je jedynie traktować jako zapowiedź działań w celu odwołania ww. osób ze składu Rady Muzeum.

Aby taka zapowiedź skutkowała skutecznym prawnie odwołaniem konieczne jest bowiem spełnienie określonych w statucie Muzeum warunków i zaistnienie określonych okoliczności faktycznych. Minister Kultury nie może dowolnie kształtować składu tego gremium. Zgodnie zustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 385 ze zm.) – dalej: "ustawa o muzeach", uprawnienie właściwego podmiotu do powoływania i odwoływania członków rady muzeum - co do zasady - jest dość szerokie, niemniej nie może być dowolne. Usunięcie skarżących ze składu Rady Muzeum należałoby zatem uznać za naruszające art. 11 ust. 4 ustawy o muzeach, nawet gdyby dopełniono wymaganych procedur. Minister Kultury nie działał zatem w granicach uznania administracyjnego, ale całkowicie dowolnie.

W ocenie skarżących, zaskarżone zarządzenie bez wątpienia ma charakter czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień i obowiązków o charakterze indywidualnym wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – dalej: "P.p.s.a.". Dotyczy bowiem uprawnień do zasiadania w radzie muzeum, wynikających z art. 11 ust. 4 ustawy o muzeach. Powoływanie i odwoływanie członków Rady Muzeum odbywa się w drodze zarządzeń Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie.

Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu. Jak wskazano w uzasadnieniu, stosownie do § 11 ust. 2 statutu Muzeum, członków Rady Muzeum powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw kultury i dziedzictwa narodowego w porozumieniu z Miastem Stołecznym Warszawa za zgodą Stowarzyszenia [...] w Polsce. Kadencja członków Rady Muzeum trwa cztery lata. Przywoływany przepis koresponduje bezpośrednio z mającymi w tej sprawie zastosowanie przepisamiustawy o muzeach, w myśl których członków rady muzeum na czteroletnią kadencję powołuje i odwołuje właściwy podmiot.

Sąd Wojewódzki wskazał, że Rada ww. Muzeum składa się z 15 członków powoływanych i odwoływanych przez organizatora prowadzącego rejestr, do którego jest wpisane muzeum. Organizatorami Muzeum Historii Żydów Polskich Polin są: Minister Kultury i m.st. Warszawa. Po uzyskaniu zgody Stowarzyszenia [...] organizatorzy powołują i odwołują 15 członków Rady Muzeum z zastrzeżeniem że: 5 członków rady muzeum jest powoływanych spośród kandydatów wskazanych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego; 5 członków rady muzeum jest powoływanych spośród kandydatów wskazanych przez Miasto stołeczne Warszawę; 5 członków rady muzeum jest powoływanych spośród kandydatów wskazanych przez Stowarzyszenie [...] w Polsce.

Zaskarżonym zarządzeniem powołano 3 nowych członków rady muzeum spośród uprzednio wskazanych przez Ministra Kultury. Organ wyjaśnił, że cofnął skarżącym rekomendację powołując w ich miejsce trzech innych członków Rady Muzeum.

Statut Muzeum Historii Żydów Polskich Polin, przyznaje Radzie Muzeum kompetencje w zakresie nadzoru i oceny. Działania nadzorcze kierowane są do wewnątrz organizacji Muzeum, na co wskazuje § 10 ust. 2 pkt 1 Statutu określający, że Rada sprawuje: "nadzór nad wypełnianiem przez Muzeum jego powinności". Na ocenę składa się opiniowanie działalności Muzeum w oparciu o roczne sprawozdania Dyrektora Muzeum, jak stanowi art. 11 ust. 2 pkt 1 2 ustawy o muzeach. Ani ustawa o muzeach, ani Statut nie przyznają Radzie Muzeum innych kompetencji.

W konsekwencji, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zaskarżone zarządzenie nie mogło być uznane za akt administracyjny, skierowany na zewnątrz struktury organizacyjnej Muzeum. Jest to akt wewnętrzny związany z przyznanymi Ministrowi Kultury, jako organizatorowi Muzeum, uprawnieniami do powoływania pięciu członków Rady, skierowany do jednostki podległej organizacyjnie Ministrowi sprawującemu nadzór nad Muzeum (art. 5 ust. 4 pkt 3 i art. 8 ust. 1 ustawy o muzeach). Odwołanie z funkcji członków Rady Muzeum kandydatów, uprzednio powołanych przez Ministra Kultury, jest zatem kwestią podległości służbowej, do której nie mają zastosowania przepisy postępowania administracyjnego.

Z podanych przyczyn złożenie skargi na zarządzenie zmieniające zarządzenie w sprawie powołania członków Rady Muzeum przy Muzeum Historii Żydów Polskich Polin, Sąd Wojewódzki uznał za niedopuszczalne. Zgodnie z art. 5 pkt 1 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej.

Skargi podlegały zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Wpis zwrócono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli: J. S., B. W. i M. S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i tym samym zaniechanie kontroli sądowoadministracyjnej zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 marca 2024 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie powołania członków Rady Muzeum przy Muzeum Historii Żydów Polskich Polin (Dz. Urz. MKiDN poz. 29), w sytuacji gdy akt ten jest aktem z zakresu administracji publicznej, a więc aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i podlega kontroli sądowo-administracyjnej;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie skutkiem czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę w sprawie, która należy do kognicji sądów administracyjnych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazane WSA do rozpoznania sprawy skarg na zarządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 marca 2024 r. zmieniające zarządzenie w sprawie powołania członków Rady Muzeum przy Muzeum Historii Żydów Polskich Polin (Dz. Urz. MKiDN poz. 29) oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Pismem z dnia 26 lutego 2025 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), a także z uwagi na okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, nie zaistniała konieczność przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Należy także zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 P.p.s.a., która pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 P.p.s.a. dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w rozpoznawanej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w zw. z art. 182 § 3 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać w pierwszej kolejności odwołać należy się do przepisu art. 93 Konstytucji RP, który stanowi, że: "Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty (ust. 1). Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów" (ust. 2).

Powyżej cytowany przepis zawiera konstytucyjną charakterystykę aktów normatywnych nazwanych w doktrynie i orzecznictwie aktami wewnętrznie obowiązującymi lub kierownictwa wewnętrznego. Stanowią one odrębny typ źródeł prawa niż akty powszechnie obowiązujące, wymienione w art. 87 Konstytucji RP. Z brzmienia art. 93 ust. 1 Konstytucji wynika generalna zasada, że organizacyjna podległość organowi wydającemu akt jest założeniem Konstytucji rozstrzygającym o tym, komu obowiązujące prawo może przyznać kompetencję prawną do wydawania aktów wewnętrznie obowiązujących.

Uchwały i zarządzenia mają charakter wewnętrzny, bo obowiązują jednostki (podmioty) usytuowane w systemie organizacyjnej podległości w stosunku do organu wydającego te akty. Ich moc obowiązująca rozciąga się na podmioty usytuowane w danym systemie organizacyjnej podległości, która może być rozciągnięta na całość struktur organizacyjnych oraz na pracowników (funkcjonariuszy) podległych (por. K. Działocha, Komentarz do art. 93, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Wyd. II, Wydawnictwo Sejmowe. Warszawa 2001, s. 1, 15).

Konstytucja w art. 93 nie posługuje się pojęciem zależności organizacyjnej, który to termin charakterystyczny jest dla stosunków hierarchicznego podporządkowania w znaczeniu przyjętym w prawie administracyjnym, używa jednak określenia "organizacyjnej podległości". W orzecznictwie TK zwraca się uwagę na konieczność szerokiego interpretowania tego pojęcia, zaś podległość organizacyjną definiuje się jako więź ustrojowo – prawną, w której podmioty organizacyjnie nadrzędne mogą ingerować w przedmiotowo i konstytucyjnie określonym zakresie w działalność podmiotów podporządkowanych w każdej fazie i zakresie za pomocą dowolnie dobranych dla danej sytuacji środków (por. wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 141; A. Bień-Kacała, Źródła prawa wewnętrznego w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku, Toruń 2013 r., s. 209.).

Wyjaśnić trzeba, że pojęcie "podległości organizacyjnej" należy rozumieć jako rodzaj prawnie zdefiniowanej więzi (relacji) pomiędzy dwoma podmiotami, z których co najmniej jeden jest organem władzy publicznej. Punktem wyjścia, w ocenie, czy dany organ może wydać akt prawa wewnętrznego wobec określonej jednostki, powinno być odtworzenie – na podstawie przepisów prawa – treści relacji wiążącej ów organ z jednostką mającą być adresatem aktu (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., sygn. II OSK 1790/17, LEX nr 2348658). Wśród tych relacji wskazuje się szeroko zarówno tzw. hierarchiczne podporządkowanie, więź ustrojowo – prawną, podległość funkcjonalną oraz inne przypadki, w tym te związane z tzw. władztwem zakładowym. Konstytucja nie zastrzega przy tym, aby funkcją aktu prawa wewnętrznego było wykonanie ustaw, jak ma to miejsce w przypadku rozporządzenia (M. Wiącek [w:] Konstytucja RP. Komentarz, tom II, pod red. M. Safjana i L. Boska, C. H. Beck Warszawa 2016 r., s. 197 – 201).

Jak podkreśla się również w piśmiennictwie: "wobec wyraźnie restryktywnego unormowania w Konstytucji systemu źródeł prawa można przyjąć, że akt wewnętrzny to akt kształtujący strukturę organizacyjną jakiejś instytucji, sposób realizowania wyznaczonych jej zadań, a nawet jej zadania i obowiązki pod warunkiem, że są one wyznaczone jednostce organizacyjnej, (a nie jakiemukolwiek innemu podmiotowi) podległej organowi wydającemu akt. Normy aktu wewnętrznego nie mogą więc być adresowane do jednostki, czy jej organizacji, ani nie mogą kształtować sytuacji prawnej podmiotu spoza układu organizacyjnego podległego organowi wydającemu akt (...). Realizowanie normy wewnętrznej nie może mieć «refleksu» w stosunku do obywatela i jego organizacji, bo nie może upoważniać ani zobowiązywać jednostki podporządkowanej organowi wydającemu dany akt (jako adresata normy wewnętrznej) do bezpośredniego oddziaływania na zachowania obywateli" (S. Wronkowska, System źródeł prawa w nowej Konstytucji, Biuletyn RPO Materiały, z. 38, Warszawa 2000, s. 89).

Analizując w związku z powyższymi uwagami relację łączącą Ministra Kultury jako organizatora Muzeum Historii Żydów Polskich Polin ze skarżącymi będącymi członkami Rady Muzeum, których Minister powołuje i odwołuje oraz wydanego w sprawie skarżonego zarządzenia, stwierdzić trzeba, że relacja ta spełnia cechy podległości, o której mowa w art. 93 Konstytucji RP.

Więź prawna między członkami rady państwowej instytucji kultury, jaką bez wątpienia jest Muzeum Historii Żydów Polskich Polin, a Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyraża się w uprawnieniu organizatora do jednostronnego, władczego, prawnie wiążącego wpływania na działalność tej jednostki kultury, także w zakresie powoływania i odwoływania członków rady tego muzeum. Zatem zaskarżony w przedmiotowej sprawie akt organizatora jest aktem kierownictwa wewnętrznego i jako taki nie podlega kontroli sądu administracyjnego. To bowiem, w jaki sposób organizator reguluje skład rady danej instytucji kultury jest jego wewnętrznym aktem, do którego wykonywania członkowi danej jednostki są zobowiązani na zasadzie podległości organizacyjnej.

Istotnym jest też to, że określając relację ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego wobec instytucji kultury ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 87 ze zm.), posługuje się pojęciem podległości stanowiąc w art. 7a i 7b o podległych temu ministrowi ośrodkach i instytucjach kultury. Treść art. 93 Konstytucji RP należy zatem powiązać z dyspozycją zawartą w art. 5 P.p.s.a. W pkt 1 art. 5 P.p.s.a. wyraźnie wyłączono kognicję sądów administracyjnych w sprawach "wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej".

Przepisy wydawane w sferze wewnętrznej tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienia jedynie w stosunku do podmiotów, które są podporządkowane organowi wydającemu dany akt organizacyjnie lub służbowo. Szczególny charakter prawny aktów podejmowanych w sferze wewnętrznej działania administracji publicznej uzasadnia ograniczenie prawa do sądu na podstawie art. 5 pkt 1 P.p.s.a. Prawo do sądu nie obejmuje bowiem sporów zachodzących wewnątrz aparatu administracyjnego (wyrok TK z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK ZU 1998 r., nr 4, poz. 50).

Analizując argumentację złożonej w sprawie skargi kasacyjnej, stwierdzić również trzeba, że nie wskazano w niej żadnych takich okoliczności, które mogłyby świadczyć za uznaniem skarżonego zarządzenia za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. "Zakres przedmiotowy aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają dopuszczalność wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku. Oznacza to, że musi istnieć ścisły związek między działaniem organu administracji publicznej a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym akt lub podejmującym daną czynność." (postanowienie NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. II OZ 299/17, LEX nr 2268515).

Należy wyraźnie zaznaczyć, że akt administracyjny poddany kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. musi mieć charakter zewnętrzny, a więc musi być skierowany do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanemu organizacyjnie, ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Takim aktem nie jest przedmiotowe zarządzenie. Ani kwestia odrębnej osobowości prawnej muzeum, ani cele dla których utworzone zostało dane muzeum w żaden sposób nie podważają wewnętrznego stosunku pomiędzy muzeum a tworzącym go ministrem właściwym do spraw kultury i dziedzictwa narodowego. Uprawnienia organizatora, który tworzy przedmiotową instytucję kultury, świadczą o zależności organizacyjnej tych podmiotów, a więc konieczności zakwalifikowania niniejszej sprawy do tych wymienionych w art. 5 pkt 1 P.p.s.a. Z taką sytuacją, jak powyżej wskazano, mamy do czynienia na kanwie niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 P.p.s.a.