ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NPII.4131.1.43.2025

Na podstawieart. 91 ust. 1ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.)

stwierdzam nieważność

uchwały Nr X/118/2024 Rady Miasta Racibórz z dnia 18 grudnia 2024 r. w sprawie nadania Statutu Miejskiej i Powiatowej Bibliotece Publicznej im. Ryszarda Kincla w Raciborzu, w części określonej w:

1) § 6 ust. 2 załącznika do uchwały, jako sprzecznej zustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2393), dalej jako „ustawa” w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), dalej jako „Konstytucja RP”,

2) § 7 ust. 2 załącznika do uchwały, jako sprzecznej zw zw. z art. 2 ustawy iustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87),

3) § 9 ust. 1 pkt 6 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji RP,

4) § 10 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 11 ust. 3 pkt 1-4 w zw. z art. 2 ustawy iustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 2 Konstytucji RP,

5) § 12 załącznika do uchwały, jako sprzecznej zw zw. z art. 2 ustawy iustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Uzasadnienie

Na sesji w dniu 18 grudnia 2024 r. Rada Miasta Racibórz przyjęła uchwałę Nr X/118/2024 w sprawie nadania Statutu Miejskiej i Powiatowej Bibliotece Publicznej im. Ryszarda Kincla w Raciborzu, dalej jako „uchwała”. Załącznik do uchwały stanowi Statut Miejskiej i Powiatowej Biblioteki Publicznej im. Ryszarda Kincla w Raciborzu.

W podstawie prawnej uchwały wskazano przepis m.in.ustawy.

Wskazana uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 23 grudnia 2024 r.

W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru uznał, iż uchwała w części jest niezgodna z prawem i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w tej części z przyczyn opisanych poniżej.

Zgodnie z przepisemi ust. 3 ustawy:

1. Biblioteka stanowiąca samodzielną jednostkę organizacyjną działa na podstawie aktu o utworzeniu biblioteki oraz statutu nadanego przez organizatora.

3. Statut określa w szczególności:

1) cele i zadania biblioteki;

2) organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów;

3) nazwę jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki – w odniesieniu do biblioteki wchodzącej w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej; 4) źródła finansowania działalności biblioteki.

Analizując przytoczone wyżej przepisy zauważyć należy, że w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zawarte zostało upoważnienie dla organizatora do nadania statutu biblioteki. Określając granice upoważnienia do uchwalenia statutu, ustawodawca jednocześnie sprecyzował w art. 11 ust. 3 pkt 1-4 ustawy jego zakres przedmiotowy. Redakcja tego przepisu prowadzi do wniosku, że zawarte w nim wyliczenie ma charakter przykładowy. Użycie w nim przez ustawodawcę sformułowania „statut określa w szczególności” służy określeniu niezbędnego minimum, które bezwzględnie musi się znaleźć w statucie biblioteki. Sformułowanie to owszem zezwala na przyjmowanie przez organ stanowiący gminy innych, nie wymienionych w tym przepisie zagadnień, niemniej jednak, niespełnienie jakiejkolwiek z przesłanek w nim wyrażonych będzie zawsze skutkować nieważnością całego aktu. Organ stanowiący nadając statut bibliotece, musi mieć zawsze na uwadze, aby statut ten swym zakresem przedmiotowym w całości odpowiadał treściustawy. Uchwała rady gminy podjęta na podstawie przepisu art. 11 ust. 3 ustawy ma charakter aktu normatywnego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przyznanie jej waloru prawa powszechnie obowiązującego powoduje konieczność formułowania zawartych w niej postanowień precyzyjnie realizujących delegację ustawową.

Z kolei z art. 2 ustawy wynika, że w zakresie nieuregulowanym ustawą do bibliotek stosuje się odpowiednio przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Dodatkowo organ nadzoru wskazuje, że w państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji przez Radę przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje. Wobec powyższego przepis Konstytucji RP zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej.

Przechodząc do oceny legalności przedmiotowej uchwały, należy wskazać, że § 6 ust. 2 Statutu istotnie narusza art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Rada Miasta w ww. regulacji Statutu wskazała, co następuje: Dyrektora powołuje i odwołuje Prezydent Miasta Racibórz, w trybie określonym w Ustawie z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 87).

Należy zaznaczyć, że ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wskazuje trzy tryby powołania dyrektora instytucji kultury (tu: Biblioteki). Dopuszcza możliwość powołania dyrektora biblioteki przez organizatora na czas określony, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję (art. 15 ust. 1 ww. ustawy) lub też wyłonienie kandydata na to stanowisko w drodze konkursu, bez konieczności zasięgania wspomnianych wyżej opinii (art. 16 ust. 1, art. 15 ust. 1 zdanie trzecie, art. 16 ust. 6 ww. ustawy). Ponadto na podstawie art. 15a ust. 1 ww. ustawy organizator może powierzyć zarządzanie biblioteką (instytucją kultury) osobie fizycznej lub prawnej (w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych) na podstawie umowy o zarządzaniu taką instytucją. Mając na uwadze powyższe, należy jednoznacznie stwierdzić, że przepisy ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przewidują różne tryby powołania dyrektora instytucji kultury (biblioteki).

W ocenie organu nadzoru, zawarcie w § 6 ust. 2 Statutu niedookreślonej regulacji o powołaniu i odwołaniu dyrektora instytucji „w trybie określonym w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej” – jest nieprecyzyjne, gdyż wprost nie wskazano jednego z trybów określonych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W konsekwencji przedmiotowa regulacja Statutu nie określa jednoznacznie, czy wyłonienie Dyrektora Biblioteki będzie odbywać się np. w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Należy zaznaczyć, że z przepisu art. 2

Konstytucji RP wynika, że: Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wśród szczegółowych reguł wyprowadzonych z ww. art. 2 Konstytucji RP wymienia się m.in. podział władz, niezawisłość sądów i prawo każdego do sądu, do uczciwego oraz bezstronnego wymiaru sprawiedliwości, przestrzeganie zasad poprawnego prawotwórstwa, jawność i jasność prawa, niedziałanie prawa wstecz (P. Winczorek „Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., wyd. Liber, Warszawa 2000, s. 15). Przedmiotowa uchwała ma walor aktu powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z jego normatywnego charakteru wynika zatem konieczność formułowania zawartych w nim postanowień na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, a regulacje w nim zawarte powinny być jasne, czytelne i przejrzyste. Adresat tego aktu normatywnego – powszechnie obowiązującego źródła prawa, nie jest w stanie samodzielnie w sposób precyzyjny ustalić, czy powierzenie stanowiska Dyrektora Biblioteki będzie odbywać się np. w trybie konkursu. Jak już wyżej szczegółowo wyjaśniono, w ocenie organu nadzoru kwestionowana regulacja § 6 ust. 2 Statutu nie spełnia ww. wymogów, co należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, skutkujące jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Powyższe uwagi dotyczące nieprecyzyjnych regulacji Statutu należy analogicznie odnieść do § 10 ust. 1 i 2 Statutu, który określa, że:

1. Biblioteka może prowadzić, jako dodatkową, działalność gospodarczą w zakresie:

1) działalności edukacyjnej, kulturalnej i promocyjnej,

2) doradztwa i konsultacji w zakresie działalności kulturalnej,

3) usługowej działalności wydawniczej i reklamowej,

4) usług poligraficznych i kserograficznych,

5) sprzedaży książek, czasopism i materiałów promocyjnych,

6) dzierżawienia i najmu pomieszczeń i obiektów własnych oraz innych składników majątkowych.

2. Przychody z działalności gospodarczej przeznaczane są wyłącznie na realizację działalności statutowej Biblioteki.

Rada podjęła zatem próbę uregulowania w § 10 ust. 1 i 2 Statutu materii dotyczącej prowadzenia przez Bibliotekę działalności innej niż kulturalna, tj. działalności gospodarczej (jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić). Jednakże, w ocenie organu nadzoru, wyżej cytowana regulacja Statutu dotyczy jedynie działań przyszłych i niepewnych w zakresie możliwości prowadzenia przez ww. Bibliotekę działalności gospodarczej. Rada, poprzez posłużenie się sformułowaniem „może prowadzić”, nie przesądziła bowiem jednoznacznie, czy ww. instytucja będzie prowadziła działalność szczegółowo opisaną w § 10 Statutu. Statut Biblioteki, jako akt powinien zawiera jednoznaczne postanowienie dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli ta instytucja w ogóle zamierza działalność taką prowadzić. Zatem dopiero jednoznaczne stwierdzenie, że Biblioteka będzie prowadziła taką działalność, otwiera organizatorowi możliwość wprowadzenia do Statutu postanowień dotyczących jej prowadzenia. Posłużenie się przez Radę pojęciem „może prowadzić” sugeruje ponadto, że uchwałodawca reguluje sytuacje abstrakcyjne, mające miejsce nie teraz obecnie, ale dopiero w przyszłości.

W konsekwencji przedmiotowa regulacja Statutu jest nieprecyzyjna, gdyż organ stanowiący miasta nie określił jednoznacznie, czy Miejska i Powiatowa Biblioteka Publiczna im. Ryszarda Kincla w Raciborzu będzie prowadziła działalność gospodarczą. Jak już wyżej podniesiono adresat tego aktu normatywnego – powszechnie obowiązującego źródła prawa, nie jest w stanie samodzielnie w sposób precyzyjny ustalić, czy Biblioteka będzie prowadziła działalność inną niż kulturalna.

Na marginesie organ nadzoru wskazuje, że możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem poprzez wyeliminowanie jedynie wyżej wymienionej części Statutu. Miejska i Powiatowa Biblioteka Publiczna im. Ryszarda Kincla w Raciborzu – może funkcjonować bez ww. fakultatywnych elementów Statutu. Omawiane elementy Statutu mogą zostać określone przez organ stanowiący miasta poprzez zmianę tego Statutu, polegającą na dodaniu precyzyjnych (jednoznacznych) regulacji w zakresie trybu powołania Dyrektora Biblioteki oraz zamiaru prowadzenia przez tę Bibliotekę działalności innej niż kulturalna.

Dalej należy zaznaczać, że § 9 ust. 1 pkt 6 Statutu wskazujący, że Przychodami Biblioteki są: środki otrzymane z innych źródeł – również istotnie narusza art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Użycie przez Radę sformułowania „z innych źródeł” powoduje niejasność i nieprecyzyjność Statutu oraz może sugerować, że istnieją jeszcze inne, nieujęte w uchwale źródła finansowania biblioteki. Powyższe prowadzi do wniosku, że inny organ (podmiot) niż Rada Miasta, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł doprecyzować, nieprzewidziane przez niniejszą uchwałę źródła finansowania biblioteki. Dopuszczenie zatem możliwości powierzenia innemu podmiotowi określenia ww. źródeł finansowania, i w innym trybie niż zmiana uchwały (Statutu), musi zostać uznane za działanie naruszające obowiązujący porządek prawny. Wobec powyższego, regulacja § 9 ust. 1 pkt 6 Statutu nieprawidłowo wypełnia upoważnienie ustawowe i narusza zasadę poprawnego prawotwórstwa, co stanowi istotne naruszenie art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Organ nadzoru również wskazuje, że modyfikacja (bądź uzupełnienie przepisami stanowionymi przez organy jednostek samorządu terytorialnego) jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Modyfikacja przepisów ustawy może wypaczyć ich sens. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że zmodyfikowany (uzupełniony, powtórzony) przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, co może spowodować całkowitą lub częściową zmianę intencji prawodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09 oraz z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 391/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 35/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 555/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Powyższe uwagi dotyczące niedozwolonej modyfikacji przepisów ustawy należy analogicznie odnieść do:

- § 7 ust. 2 Statutu, tj. Szczegółową organizację wewnętrzną Biblioteki określa regulamin organizacyjny nadawany przez Dyrektora po zasięgnięciu opinii Prezydenta Miasta Racibórz oraz opinii działających w Bibliotece organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców – stanowi modyfikację art. 13 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej,

- § 12 Statutu, tj. Sprawozdanie finansowe, o którym mowa w art. 53 ust. 1 Ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 120 z późn. zm.) zatwierdza Prezydent Miasta Racibórz w drodze zarządzenia – stanowi modyfikację art. 29 ust. 5 zd. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Reasumując, w ocenie organu nadzoru, Rada Miasta Racibórz w ww. zakresie przekroczyła upoważnienie ustawowe, co należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa.

Organ nadzoru wskazuje, że możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem poprzez wyeliminowanie jedynie wyżej wymienionej części załącznika do uchwały.

Istotne naruszenie prawa w uchwale to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3457/21, 29 września 2021 r. sygn. akt I OSK 4382/18, 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 542/21, 23 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 2954/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż uchwała Nr X/118/2024 Rady Miasta Racibórz z dnia 18 grudnia 2024 r. w sprawie nadania Statutu Miejskiej i Powiatowej Bibliotece Publicznej im. Ryszarda Kincla w Raciborzu, została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni stwierdzenie jej nieważności w wyżej wymienionej części uzasadnionym i koniecznym.

Pouczenie:

Stwierdzenie nieważności uchwały, zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa, w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, za pośrednictwem Wojewody Śląskiego, w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia rozstrzygnięcia.