Wyrok

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 września 2005 r., sygn. III SA/Wa 1828/05, uchylił decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 maja 2005 r., nr [...],oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) z dnia 17 marca 2005 r., nr [...] oraz orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd podał, że PFRON decyzją z dnia 17 marca 2005 r., na podstawie art. 104 i 105 k.p.a. w związku z art. 26c ust 1 pkt 1 i 2 i ust. 4a oraz art. 45 ust. 3a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), dalej: u.r.o.n. odmówił spółce H. sp. z o.o., wypłaty dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące wrzesień-październik 2004 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do złożenia miesięcznej informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych (INF-D) za miesiąc październik 2004 r. oraz wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące (Wn-D) za okres wrzesień i październik 2004 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że H. Sp. z o.o. nie złożyła miesięcznej informacji i wniosku o wypłatę dofinansowań w terminie przewidzianym prawem, czyli do 20. dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczy informacja, lub po miesiącach, których dotyczy wniosek za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań – SOD. Dokumenty zostały przekazane elektronicznie w dniu 22 listopada 2004 r., zamiast do dnia 20 listopada 2004 r. Zdaniem PFRON terminy określone wi 2 u.r.o.n. mają charakter materialnoprawny, co powoduje, iż konsekwencją ich przekroczenia jest nienabycie praw lub obowiązków.

W odwołaniu od tej decyzji H. Sp. z o.o. podniosła, że wymagane dokumenty w formie elektronicznej zostały złożone w terminie, gdyż 20 listopada 2004 r. przypadał na sobotę, a 22 listopada był pierwszym dniem roboczym po nim następującym. Strona wyjaśniła, ze złożyła wniosek o przywrócenie terminu jedynie z ostrożności procesowej, a jako uzasadnienie wskazała problemy techniczne, polegające na uszkodzeniu urządzeń elektrycznych, w wyniku wyładowań atmosferycznych w miejscu, skąd pełnomocnik strony przesyłał dane.

Rozpatrując odwołanie spółki H. Sp. z o.o Minister Polityki Społecznej decyzją z dnia 19 maja 2005 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji, podzielając generalnie argumentację prezentowaną przez PFRON. Minister wymienił akty prawne wprowadzające dni ustawowo wolne od pracy i stwierdził, że sobota jest innym dniem wolnym od pracy, ale nie ustawowo wolnym od pracy. Zdaniem Ministra niezłożenie w ustawowym terminie wniosku o dofinansowanie spowodowało wygaśnięcie prawa do dofinansowania. Terminy wskazane w art. 26c ust 1 pkt 1 i 2 u.r.o.n. mają charakter materialnoprawny i nie znajduje wobec nich zastosowania art. 58 § 1 k.p.a., wprowadzający instytucję przywrócenia terminu. Dlatego też złożony wniosek o dofinansowanie należało załatwić odmownie, a postępowanie w sprawie przywrócenia terminu umorzyć.

Na powyższą decyzje H. Sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i zarzuciła organowi naruszenie art. 57 § 4 k.p.a. oraz art. 58 § 1 k.p.a. przez odmowę uznania, ze informacja INF-D została złożona w terminie, a także przez odmowę przywrócenia terminu. Wniosek o przywrócenie terminu został przy tym, jak podkreślono w skardze, złożony z ostrożności procesowej.

W odpowiedzi na skargę Minister Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i zwrócił uwagę na to, że organ umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia terminu, a nie odmówił przywrócenia terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził, że strony są zgodne co do ustaleń faktycznych, natomiast spór dotyczy kwestii czysto prawnej. Chodzi mianowicie o ocenę skuteczności dokonanej czynności przesłania w formie elektronicznej informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych w świetle art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 u.r.o.n. i art. 57 § 4 k.p.a. w związku z art. 45 ust. 3a u.r.o.n. Pytanie dotyczy tego, czy jeśli dzień 20. następnego miesiąca, o którym mowa w art. 26c u.r.o.n. przypada na sobotę, to termin ten upływa w pierwszym dniu roboczym następującym po tym dniu, czy też w takim przypadku termin upływa w sobotę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił szczegółowo przepisy u.r.o.n. dotyczące przekazywania informacji przez pracodawców oraz wydawania decyzji przez PFRON. Podzielił pogląd Ministra Polityki Społecznej, że terminy, o których mowa w art. 26c u.r.o.n. mają charakter materialnoprawny i nie stosuje się do nich procedury przywracania terminu z art. 58 k.p.a.

W odniesieniu do sposobu liczenia terminów Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że stosowanie art. 57 § 4 k.p.a. powinno następować w taki sposób, aby obiektywnie rzecz ujmując zapewnione były normalne warunki do złożenia (przesłania) dokumentów, także w ostatnim dniu tych terminów. Należy zatem stosować wykładnię funkcjonalną zwrotu "dzień ustawowo wolny od pracy", a nie wykładnię literalną i formalną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że sobota nie jest "normalnym" dniem w zakresie życia publicznego. W dniu tym urzędy pocztowe co do zasady nie pracują lub pracują niektóre z ich, urzędy administracji są z reguły niedostępne dla interesantów. Sąd wskazał iż powszechną praktyką życia gospodarczego jest trwanie pięciodniowego tygodnia pracy od poniedziałku do piątku, a dniem wolnym od pracy, ustalanym w rozkładach czasu pracy z reguły jest sobota.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że w przypadku pracodawcy zatrudniającego więcej niż pięciu pracowników wyłączną formą składania dokumentów jest forma elektroniczna. To powoduje, że w przypadku problemów technicznych pracodawca staje w sytuacji, w której nie wie jak postąpić, aby jego działalnie mogło być skuteczne, zważywszy na materialnoprawny charakter terminu składania dokumentów. Nawet gdyby przyjąć dopuszczalność przekazania dokumentów elektronicznych na nośnikach takich jak dyskietka, czy CD, nie sposób dostarczyć dokumentu fizycznie w sobotę, kiedy urząd nie funkcjonuje.

Przesłanie dokumentu drogą pocztową napotyka na takie same trudności, jak w przypadku pracodawców zatrudniających do pięciu pracowników. W zdecydowanej większości miejscowości urzędy pocztowe w tym dniu są zamknięte, a nawet jeśli przesyłka zostanie nadana, to nie zostanie w sobotę doręczna, bowiem urząd jest zamknięty. W sobotę są też mniejsze możliwości usuwania problemów technicznych powstałych przy przesyłaniu danych drogą elektroniczną, bowiem praktyka pokazuje, jak to się stało w niniejszej sprawie, dostępność wyspecjalizowanych usługodawców jest znacznie ograniczona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny opowiedział się w związku z tym za wykładnią funkcjonalną art. 57 § 4 k.p.a. i za przyjęciem zasady, że każdy pracodawca, niezależnie od liczby zatrudnianych pracowników niepełnosprawnych (do pięciu i powyżej tej liczby) powinien mieć zapewnione takie same – normalne warunki do skorzystania z prawa do złożenia informacji i wniosku o dofinansowanie, także w ostatnim dniu terminu określonego w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 u.r.o.n., jeśli przypada on na sobotę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że jeżeli ostatni dzień terminu, o którym mowa w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 u.r.o.n. przypada na sobotę, to termin taki upływa zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a., czyli w pierwszym dniu powszednim następującym po dniu wolnym od pracy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie doszło do naruszenia w zaskarżonej decyzji wskazanych przepisów, czego następstwem było uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił również decyzję organu pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku z dnia 16 września 2005 r. na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię, a w szczególności przepisu art. 57 § 4 k.p.a., poprzez uznanie, że jeżeli ostatni dzień terminu, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1 i 2 u.r.o.n. przypada na sobotę, to termin taki upływa zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną dniem ustawowo wolnym od pracy nie są dodatkowe dni wolne od pracy – soboty. Minister przytoczył i omówił bogate orzecznictwo SN reprezentujące takie stanowisko, dokonujące wykładni art. 115 k.c. lub art. 57 § 4 k.p.a., w tym również wykładni funkcjonalnej. Zdaniem Ministra zbyt daleko posunięta jest interpretacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który stwierdza, iż praktyką powszechnie obowiązującą jest trwanie pięciodniowego tygodnia pracy od poniedziałku do piątku, a dniem wolnym od pracy jest sobota.

Takie stanowisko nie ma odzwierciedlenia w obowiązującym stanie prawnym. Zgodnie z art. 1519 § 1 k.p. dniami wolnymi od pracy są niedziele i święta określone w innych przepisach o dniach wolnych. Przepis ten nie wprowadza innych dni wolnych ponad te, które zostały wymienione w tych przepisach.

Skarżący przytoczył także uchwałę 7 sędziów SN z dnia 25 kwietnia 2003 r., sygn. III CZP 8/03, stwierdzającą, iż sobota nie jest dniem uznanym za wolny od pracy w rozumieniu art. 115 k.c. w zw. z art. 165 § 1 k.p.c. Przytoczył również szeroko argumentację Sądu Najwyższego, który zauważył, iż nie ma żadnego przepisu ustawowego, który uznawałby dla wszystkich albo dla określonej grupy zawodowej sobotę za dzień wolny od pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądów administracyjnych jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. z tego punktu widzenia został zatem oceniony zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Skarżący zakwestionował zaskarżony wyrok zarzucając mu błędną wykładnięk.p.a., w związku zi 2 u.r.o.n. W szczególności skarżący zarzucił że soboty nie są dniami ustawowo wolnymi od pracy i wobec tego, gdy koniec terminu do dokonania czynności, o których mowa w powołanych przepisach u.r.o.n. przypada na sobotę, nie znajduje zastosowania norma art. 57 § 4 k.p.a., stosownie do której za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni.

Zagadnienie ostatniego dnia terminu było już przedmiotem obszernego orzecznictwa sądowego, w tym NSA i SN. Orzecznictwo to odnosiło się do najczęściej do kwestii zachowania terminu do wniesienia skargi do NSA (w dawnym stanie prawnym: art. 59 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm., w związku z art. 57 § 4 k.p.a.), albo terminu do wniesienia środka odwoławczego w postępowaniu cywilnym (por. mający analogiczną treść normatywną art. 115 k.c. w związku z art. 165 § 1 k.p.c.). Zamiast wielu orzeczeń wystarczy przytoczyć w tym miejscu dwa najbardziej charakterystyczne, ale rozbieżne stanowiska wyrażone w uchwałach składu 7 sędziów NSA oraz SN.

W uchwale 7 sędziów NSA FPS 7/00 z dnia 25 czerwca 2001 r., ONSA 2001 nr 4, poz. 149, został wyrażony pogląd, że jeżeli dzień wolny od pracy w pięciodniowym tygodniu pracy przypada na sobotę (nieobjetą ustawą z dnia 18 stycznia 1951 r. od dniach wolnych od pracy – Dz.U. Nr 4, poz. 28 ze zm.), to dzień ten należy uznać za równorzędny z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny poparł w omawianej uchwale reprezentowane już wcześniej stanowisko, że przepisy określające zasady liczenia terminów ustawowych, powinny być interpretowane i stosowane z uwzględnieniem konstytucyjnych gwarancji do sądu, wynikających z art. 45 ust 1 oraz art. 77 ust 2 Konstytucji RP. Art. 57 § 4 k.p.a. nakazuje tak liczyć ostatni dzień tego terminu, aby obiektywnie rzecz ujmując – strona miała zapewnione warunki skorzystania z prawa do wniesienia skargi także w ostatnim dniu. Jedynie więc funkcjonalna, a nie literalna i formalna interpretacja zawartego w art. 57 § 4 k.p.a. i analogicznie w art. 115 k.c. zwrotu "dzień ustawowo wolny od pracy" pozwala na stosowanie tych przepisów w sposób zgodny z konstytucyjnym prawem do sądu, wynikającym z przepisów Konstytucji RP.