Wyrok

Rada Gminy Rytwiany 13 stycznia 2006 r. na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h, art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej: "u.s.g." oraz art. 2, art. 9, art. 11 i art. 13 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. nr 13, poz.123 ze zm.), zwanej dalej: "u.o.p.d.k." oraz art. 11 ust. 1-3 i art. 18 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. nr 85, poz. 539 ze zm.), podjęła uchwałę nr XL/209/2006 w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury - Gminnej Biblioteki Publicznej w Rytwianach. Zgodnie z § 4 tej uchwały nadano statut Gminnej Bibliotece Publicznej w Rytwianach, stanowiący załącznik do uchwały.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę w części dotyczącej § 2 ust. 3 uchwały oraz w części I § 5 i 6, części II § 9 ust. 6 oraz części IV § 14 ust. 1 załącznika do uchwały, wniósł Prokurator Rejonowy w Staszowie zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.:

I., art. 4 w zw. z art. 3 ust. 1 u.o.p.d.k. oraz § 11 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 20 ust. 5 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U.2016.283) i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez przyznanie organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego, tj. Wójtowi Gminy Rytwiany kompetencji nadzorczych nad organizacją i funkcjonowaniem Gminnej Biblioteki Publicznej w Rytwianach;

II.rt. 11 ust. 3 pkt 3ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115, § 119 ust. 1 i 2 i § 135 w zw. § 143 i § 149 ww. rozporządzenia i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez objęcie nadzorem merytorycznym działalności Gminnej Biblioteki Publicznej w Rytwianach przez Wojewódzką Bibliotekę Publiczną w Kielcach;

III.w zw. z art. 4 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115, § 135, § 143 oraz § 149 ww. rozporządzenia i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez dopuszczenie przez Gminną Bibliotekę Publiczną w Rytwianach podejmowania dowolnych działań wynikających z potrzeb środowiska, w granicach przewidzianych dla instytucji kultury;

IV.ustawy o bibliotekach oraz art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 ww. rozporządzenia i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., polegające na przyznaniu innemu podmiotowi kompetencji do dookreślenia źródeł finansowania Gminnej Biblioteki Publicznej w Rytwianach działając tym samym bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 3 uchwały oraz w części I § 5 i 6, części II § 9 ust. 6 i części IV § 14 ust. 1 załącznika do uchwały.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że regulacja, na podstawie której lokalny prawodawca objął organizację i funkcjonowanie biblioteki nadzorem Wójta, wprowadzona została bez podstawy prawnej. Podkreślił, że po nabyciu osobowości prawnej biblioteka staje się podmiotem prawa, który może samodzielnie, tj. odrębnie od organizatora występować w obrocie prawnym.

Dlatego jakakolwiek ingerencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest nieuprawnionym naruszeniem samodzielności jednostki organizacyjnej. Skarżący zaznaczył, że w art. 20 ust. 5 ustawy o bibliotekach ustawodawca przyznał sprawowanie nadzoru merytorycznego w zakresie realizacji przez powiatowe i gminne biblioteki publiczne określonych zadań - wojewódzkiej bibliotece publicznej.

Poza tym przepisem żaden inny nie przyznaje kompetencji do regulowania innych niż merytoryczne form nadzoru nad działalnością bibliotek publicznych. Ponadto ponieważ sformułowanie "nadzór" użyte w § 5 załącznika do uchwały jest pojęciem nieposiadającym definicji legalnej, to nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, jakie działanie organu wykonawczego w zakresie tego nadzoru jest dopuszczalne. Prowadzi to do obowiązywania w obrocie regulacji niejasnej, nieprecyzyjnej i tym samym sprzecznej z zasadą dostatecznej określoności prawa (art. 7 Konstytucji).

Odnośnie zarzutu z pkt. II skargi skarżący podniósł, żeart. 11 ust. 3 pkt 3ustawy o bibliotekach pozwala objąć nadzorem merytorycznym sprawowanym przez wybraną i określoną z nazwy jednostkę jedynie w zakresie bibliotek należących do Ogólnokrajowej Sieci Bibliotecznej. Jednak ani Gminna Biblioteka Publiczna w Rytwianach, ani też Wojewódzka Biblioteka Publiczna w Kielcach, nie należą do powyższej sieci. Tym samym lokalny prawodawca nie miał kompetencji do określania nadzoru merytorycznego Gminnej Biblioteki Publicznej w Rytwianach.

W kwestii zarzutu z pkt III, wnoszący skargę podniósł, że zastosowanie w § 9 ust. 6 załącznika do uchwały katalogu otwartego, który nie jest powiązany z zasadniczymi celami i zadaniami oznaczonymi w statucie - narusza istotnie prawo. Zdaniem skarżącego postanowienia statutu w materii dotyczącej określenia zadań winny mieć rozbudowany charakter, a nie ogólny i dotyczyć podstawowych, zasadniczych aspektów zamierzonej działalności.

Skarżący zauważył, że w akcie o charakterze organizacyjnym, jakim jest statut instytucji kultury (jaką jest biblioteka), nie należy formułować zadań, zakresu działania danej instytucji kompleksowo w formie katalogu zamkniętego. Skarżący dopuszcza możliwość skonstruowanie tego rodzaju przepisu w postaci przykładowego wyliczenia (stanowiącego wówczas katalog otwarty), jednak zadania te musza wiązać się z realizacją ustawowego celu biblioteki, a nie dotyczyć każdej innej potrzeby społeczeństwa, jak to zostało określone w zakwestionowanym zapisie.

Odnośnie zarzutu z pkt. IV skargi skarżący wskazał, że Rada Gminy w § 2 pkt 3 uchwały oraz w § 14 pkt 1 załącznika do uchwały określiła gospodarkę finansową Gminnej Biblioteki Publicznej w Rytwianach stwierdzając, że biblioteka ta finansowa będzie z dotacji otrzymywanych z budżetu Gminy, dochodów własnych "oraz innych źródeł".

To ostatnie sformułowanie stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej. Uzasadniając ten zarzut skarżący przytoczył treść wyroku WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2024 r., II SA/Łd 117/24, w którym stwierdzono, że użycie zwrotu "oraz innych źródeł" sprawia, że katalog wskazujący źródła finansowania ma charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest finansowanie Biblioteki Publicznej w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę. Tego typu konstrukcja oznacza, że inny organ niż Rada, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł doprecyzować nieprzewidziane przez uchwałę źródła finansowania. Co stanowi o naruszeniu przez Radęu.o.p.d.k.

W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za zasadną w zaskarżonym zakresie i nie sprzeciwił się uwzględnieniu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest w przeważającej części zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Bezspornym jest, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zawiera bowiem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że podlega kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Zgodnie zaś zu.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Jak wynika zi 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy.

Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 i WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).