Wyrok

W dniu 30 lipca 2024 r. Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 609) – dalej: u.s.g., wniósł do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Wierzchlas z dnia 28 maja 2024 r., nr II/23/2024 w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury pod nazwą Gminny Ośrodek Kultury i Sportu w Wierzchlasie oraz nadania jej statutu. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego pełnomocnik strony skarżącej zarzucał istotne naruszenie:

1)art. 13 ust. 2 pkt 2ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 87) – dalej: ustawa, poprzez ustalenie w § 6 Statutu Gminnego Ośrodka Kultury i Sportu w Wierzchlasie (dalej Statut), stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, otwartego zakresu dzielności w/w instytucji kultury, a tym samym niewypełnienie w sposób właściwy delegacji ustawowej wynikającej z powołanego przepisu;

2)art. 13 ust. 2 pkt 3ustawy poprzez brak wskazania w § 10 ust. 2 Statutu konkretnego trybu wyboru dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury i Sportu w Wierzchlasie, a tym samym niewypełnienie w sposób właściwy delegacji ustawowej wynikającej z powołanego przepisu;

3) art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez brak wskazania w Statucie organów doradczych Gminnego Ośrodka Kultury i Sportu w Wierzchlasie oraz sposobu ich powoływania, a tym samym niewypełnienie w sposób właściwy delegacji ustawowej wynikającej z powołanego przepisu;

4)art. 13 ust. 2 pkt 4ustawy poprzez ustalenie w § 15 pkt 4 Statutu otwartego katalogu źródeł finansowania Gminnego Ośrodka Kultury i Sportu w Wierzchlasie, a tym samym niewypełnienie w sposób właściwy delegacji ustawowej wynikającej z powołanego przepisu.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik przedstawił stosowną argumentację na zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wierzchlas reprezentowana przez Wójta Gminy Wierzchlas wnosiła o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego oraz o przeprowadzenie rozprawy pod nieobecność przedstawiciela organu administracji.

W uzasadnieniu, uznając podniesione zarzuty za zasadne wskazano, iż kwestionowana skargą uchwała została uchylona w całości, na mocy § 4 uchwały Rady Gminy Wierzchlas z dnia 21 sierpnia 2024 r., nr IV/47/2024 w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury pod nazwą Gminny Ośrodek Kultury i Sportu w Wierzchlasie oraz nadania jej statutu. Uchwała została ogłoszona w Dz. Urz. Województwa Łódzkiego 2024 r. poz. 7085 z dnia 11 września 2024 r.

W dniu 24 października 2024 r. na rozprawie pełnomocnik Wojewody Łódzkiego popierał w całości zarzuty i wnioski skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, uczynił uchwałę Rady Gminy w Wierzchlasie z dnia 28 maja 2024 r., nr II/23/2024 w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury pod nazwą Gminny Ośrodek Kultury i Sportu w Wierzchlasie oraz nadania jej statutu. Przyjęty statut stanowił załącznik do podjętej uchwały.

Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 9 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r.o samorządzie gminnym(tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 609) – dalej: u.s.g.; art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 87) - dalej: ustawa o działalności kulturalnej.

Wskazać na wstępie należy, że przysługująca Wojewodzie Łódzkiemu legitymacja do wniesienia przedmiotowej skargi wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przy czym jak stanowi w/w przepisart. 91 ust. 1ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Wobec powyższego, po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, co stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień, służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.).

Przy czym zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Stwierdzenie nieważności uchwały może zostać orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, a przy tym owa sprzeczność na charakter istotny.

Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna zaliczają np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91).

Wskazać również należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia.

Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Jednocześnie zobowiązana jest do pełnego, określonego przyznanym jej zakresem upoważnienia, uregulowania danej kwestii.

Przekroczenie powyższych zasad stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z przywołanym wcześniej art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Przechodząc do merytorycznej oceny przedmiotowej skargi wskazać należy, iż zgodnie zart. 13 ust. 2 ustawy o działalności kulturalnej statut zawiera:
1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury;
2) zakres działalności;
3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;
4) określenie źródeł finansowania;
5) zasady dokonywania zmian statutowych;
6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Przywołany wyżej przepis zawiera enumeratywne wyliczenie kwestii, które organ stanowiący gminy jest zobligowany zawrzeć w statucie instytucji kultury. Zdaniem Sądu użycie przez ustawodawcę sformułowania "statut zawiera" świadczy o całościowym uregulowaniu i tym samym wyklucza możliwość uznania, że jest to przykładowe uregulowanie zakresu statutu, gdyż w takim wypadku racjonalny ustawodawca użyłby innych zwrotów, np. "w szczególności", "a zwłaszcza", które wskazywałyby na przykładowy, otwarty charakter wyliczenia. Należy przy tym pamiętać, że statut jako akt pod ustawowy, a co za tym idzie nie może odmiennie normować kwestii wcześniej uregulowanych w akcie wyższego rzędu.

Mając powyższe na uwadze za uzasadnione w ocenie Sądu uznać należy wskazane w pkt 2 i pkt 3 skargi zarzuty, co do naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej polegające na braku wskazania w § 10 ust. 2 Statutu konkretnego trybu wyboru dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury i Sportu w Wierzchlasie; jak również brak wskazania w uchwalonym Statucie organów doradczych oraz sposobu ich powoływania, a tym samym niewypełnienie w sposób właściwy delegacji ustawowej wynikającej z powołanego przepisu. Zauważyć bowiem należy, iż ustawa o działalności kulturalnej wskazuje więcej niż jedną formę powoływania organu zarządzającego instytucją kultury.

Organ zarządzający może być:
1) powołany przez organizatora po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję (art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej);
2) wskazany w wyniku wyłonienia zarządcy (art. 15a ustawy);
3) powołany przez organizatora po wyłonieniu w drodze konkursu (art. 16 ustawy).

Owa wielość dopuszczanych prawem form powoływania organu zarządzającego instytucją kultury obliguje zatem organ stanowiący gminy do skonkretyzowania w treści statutu tej instytucji, który z tych trybów ma zastosowanie (por. wyrok NSA z 1 marca 2022 r., III OSK 754/21; wyrok WSA w Łodzi z 6 marca 2024 r., II SA/Ł 31/24; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy czym podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela co do zasady wyrażane w orzecznictwie ogólne stanowisko, że norma kompetencyjna zawarta wart. 13 ust. 2 pkt 3ustawy o działalności kulturalnej nie stoi na przeszkodzie w uregulowaniu kwestii trybu powołania dyrektora poprzez odesłanie do odpowiednich przepisów ustawy, co ma miejsce w § 10 ust. 2 kwestionowanego Statutu.

Jednakże w ocenie Sądu odesłanie to nie może niwelować obowiązku wybrania i określenia konkretnego sposobu powoływania w tym wypadku dyrektora przez organ stanowiący. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r., II SA/WRz 41/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym obowiązkiem Rady Gminy Wierzchlas było wskazanie w uchwalanym Statucie, który z ustawowo regulowanych trybów powoływania dyrektora instytucji kultury znajdzie zastosowanie w przypadku dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury i Sportu w Wierzchlasie. Jednocześnie, co pozostaje bezsporne pomiędzy stronami postępowania uchwalony Statut nie zawiera żadnych regulacji odnoszących się do kwestii organów doradczych Gminnego Ośrodka Kultury i Sportu w Wierzchlasie oraz sposobu ich powoływania. Brak pełnej i prawidłowej regulacji powyższych kwestii w kwestionowanym stanowi istotę naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej.

Za uzasadniony w ocenie Sądu uznać również należało zarzut z pkt 4 skargi, co do naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności kulturalnej poprzez wskazanie w § 15 pkt 4 Statutu jako źródła finansowania Gminnego Ośrodka Kultury i Sportu w Wierzchlasie "wpływów z innych źródeł", a tym samym ustanowienie otwartego katalogu źródeł finansowania tej instytucji kultury Sąd rozpoznający niemniejszą skargę podziela stanowisko Wojewody Łódzkiego, co do braku możliwości przekazania kompetencji do określania dalszych źródeł finansowania instytucji kultury innemu podmiotowi, na co pozwala treść kwestionowanego skargą zapisu § 15 pkt 4 Statutu. Przyjęta przez Radę Gminy Wierzchlas konstrukcja oznacza, że inny organ niż Rada, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł doprecyzować nieprzewidziane przez uchwałę źródła finansowania. Tymczasem, stosownie do art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy działalności kulturalnej, wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do ich określenia.

Za nieuzasadniony w ocenie Sądu uznać natomiast należało zarzut z pkt 1 skargi, co do naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o działalności kulturalnej, którego to zarzutu strona skarżąca upatruje w ustaleniu otwartego zakresu działalności Gminnego Ośrodka Kultury i Sportu w Wierzchlasie ( § 6 Statutu), na co wskazuje zdaniem skarżącej, użyte sformułowanie "w szczególności". W tym zakresie odwołać się należy do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2013/12 (www.orzeczenia.nsda.gov.pl), zgodnie z którym z przepisu 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie wynika nakaz kazuistycznego unormowania zakresu działania instytucji kultury.

Niewątpliwie musi się on odnosić do celu działania tej instytucji kultury, dla realizowania którego została utworzona. Postanowienia statutu w tej materii winny mieć bezsprzecznie rozbudowany charakter i dotyczyć zasadniczych aspektów zamierzonej działalności. W akcie o charakterze organizacyjnym nie należy formułować zakresu działania danej instytucji kompleksowo w formie katalogu zamkniętego. Nie zawsze jest możliwe objęcie jednoznaczną normą wszystkich rodzajów działań, zdarzeń, czy stanów faktycznych związanych z zasadniczym celem działalności, oznaczonym w statucie.

Tym samym dla określenia zakresu działalności instytucji kultury, o którym mowa wart. 13 ust. 2 pkt 2dopuszczalne jest również wyliczenie przykładowe poprzez użycie zwrotu "w szczególności", stanowiącego konkretyzację podstawowego przedmiotu działania instytucji. Sąd rozpoznający niniejszą skargę przychyla się do stanowczej i jednoznacznej wykładni dokonanej przez NSA w wyroku w sprawie o sygn. II OSK 2013/12, i uznaje, iż użycie zwrotu "w szczególności" w zaskarżonej uchwale nie stanowiło naruszenia prawa.

Reasumując Sąd stwierdza, iż brak należytego uregulowania w Statucie Gminnego Ośrodka Kultury i Sportu w Wierzchlasie obligatoryjnych kwestii, o których mowa w art. 13 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 ustawy o działalności kulturalnej stanowi istotne naruszenie prawa, którego zakres niewątpliwe wpływający na możliwość prawidłowego funkcjonowania tej instytucji kultury w oparciu o prawidłowo skonstruowany Statut, uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Rady Gminy Wierzchlas o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, w skutek podjęcia 21 sierpnia 2024 r., nr IV/47/2024 w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury pod nazwą Gminny Ośrodek Kultury i Sportu w Wierzchlasie oraz nadania jej statutu, wskazać należy, że nie mógł on zostać uwzględniony.

Podkreślenia bowiem wymaga, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje skutek ex tunc a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność. Natomiast uchylenie, zmiana czy wygaśnięcie stwierdzone w danym akcie nie wywołuje wstecznego skutku tylko skutek ex nunc (na przyszłość).

Zatem zmiana lub też uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę.

W uchwale z 14 lutego 1994 r., sygn. akt: K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, czy też utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości (pkt 1 wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania sądowoadminsitracyjnego, na które składały się koszty zastępstwa procesowego strony skarżącej w kwocie 480 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).