Wyrok

K. M. powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609,721) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na zarządzenie Wójta Gminy Rudna nr 216/2024 z dnia 23 sierpnia 2024 r., mocą którego odwołano skarżącą ze stanowiska Dyrektora C.

Zaskarżonemu zarządzeniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1)art. 15 ust. 6ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87; dalej w skrócie: u.o.p.d.k.) poprzez brak wskazania w zarządzeniu podstawy prawnej odwołania strony ze stanowiska Dyrektora C.;

2) art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonego zarządzenia naruszenia jakich przepisów prawa dopuściła się skarżąca;

3)u.o.p.d.k. w zw. zart. 69 , i kodeksu pracy poprzez brak wskazania rzeczywistej przyczyny uzasadniającej wypowiedzenie lub rozwiązanie umowy o pracę;

4) art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej w skrócie: k.p.a.) poprzez naruszenie zasady wysłuchania strony, co doprowadziło do niezapewnienia skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu kontrolnym i pozbawiło ją możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

5) art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi kierował się organ, co doprowadziło do zawarcia w zaskarżonym zarządzeniu zbyt ogólnych sformułowań oraz niewskazania podstawy prawnej i faktycznej wydanego zarządzenia.

Powołując się na opisane zarzuty skarżąca wniosła o:

- stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, bądź jego uchylenie;

- zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania;

- dopuszczenie dowodów wskazanych w skardze.

W treści skargi skarżąca wskazała, że zarządzeniem Wójta Gminy Rudna nr 31/2023 z dnia 1 lutego 2023 r. została powołana na stanowisko Dyrektora C. do dnia 31 stycznia 2026 r. W związku z powołaniem skarżącej na stanowisko Dyrektora C. w dniu 1 lutego 2023 r. strony zawarły umowę o pracę do 31 stycznia 2026 r. W dniu 31 stycznia 2023 r. strony zawarły również umowę w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności C.

Działalność skarżącej jako Dyrektora C. przebiegała bez jakichkolwiek zastrzeżeń. W czasie pełnienia obowiązków Dyrektora tej instytucji zostało uporządkowanych wiele zaległych spraw, a C. zaczęło być widoczne poprzez organizowanie dla mieszkańców wielu różnych aktywności, imprez czy spotkań.

W nawiązaniu do skarżonego zarządzenia skarżąca wyraziła stanowisko, że uzasadnienie do tego zarządzenia jest bezpodstawne i narusza przepisy dotyczące podstaw odwołania dyrektora instytucji kultury wskazane w treściu.o.p.d.k.

W ramach tej argumentacji strona zarzuciła, iż, po pierwsze, skarżone zarządzenie nie zawiera konkretnej podstawy odwołania skarżącej ze stanowiska, albowiem organ nie podał która z przesłanek z art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. znalazła zastosowanie w stosunku do skarżącej. Po drugie, ze skarżonego zarządzenia nie wynikają żadne konkretne uchybienia dotyczące wykonywania przez nią obowiązków Dyrektora C. Odwołując się do stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 674/20 strona zwróciła uwagę, że uzasadnienie aktu odwołania powinno zawierać uzasadnienie faktyczne, wskazujące na przyjętą przesłankę odwołania ze stanowiska dyrektora samorządowej instytucji kultury.

Końcowo strona dodała, że nie posiada żadnej wiedzy na temat jakiegokolwiek postępowania kontrolnego i wyników kontroli.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Rudna wniósł o:

- oddalenie skargi;

- obciążenie skarżącej kosztami postępowania;

- rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

W treści odpowiedzi na skargę wskazano, że skarżąca w dniu 2 listopada 2021 r. została zatrudniona w C. na stanowisku Kierownika D. Umowa została zawarta na okres próbny od dnia 2 listopada 2021 r. do 31 stycznia 2022 r. Porozumieniem zmieniającym z dnia 10 stycznia 2022 r. strony tej umowy zgodnie postanowiły zmienić umowę o pracę zawartą w dniu 2 listopada 2021 r. i określiły czas obowiązywania umowy do dnia 31 września 2024 r. Następnie, zarządzeniem z dnia 1 lutego 2023 r. Wójt Gminy Rudna powołał skarżącą na Dyrektora C., na okres trzech lat, tj. od 1 lutego 2023 r. do 31 stycznia 2026 r.

W dniu 1 lutego 2023 r. skarżąca zawarła umowę o pracę na okres od dnia 1 lutego 2023 r. do dnia 31 stycznia 2026 r., a wcześniej bo w dniu 31 stycznia 2023 r. strona zawarła również umowę w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności C. Zgodnie z treścią umowy z dnia 31 stycznia 2023 r., Organizator sprawuje nadzór nad działalnością Instytucji (zgodnie z częścią wstępną umowy Instytucją określono C.). Organizatorem, zgodnie z postanowieniami umowy z dnia 31 stycznia 2023 r. jest Wójt Gminy Rudna, który zgodnie z § 7 ust. 2 umowy z dnia 31 stycznia 2023 r. może odwołać Dyrektora przed upływem okresu, na który Dyrektor został powołany, w przypadku wystąpienia przesłanek wskazanych w § 7 ust. 2 tej umowy.

Następnie podniesiono, że organ nadrzędny nad skarżącą, oznaczony jako organizator, z chwilą objęcia funkcji Wójta Gminy Rudna, po zapoznaniu się z zakresem organizacji Gminy, podjął starania w kierunku uzyskania informacji o działalności jednostki organizacyjnej gminy jaką jest C. Skarżąca jako Dyrektor C. nie wyrażała woli współpracy z organizatorem. Odmawiała mu udzielania informacji lub powoływała się na swoją niezależność. W szczególności, znamienny był przerost zatrudnienia w jednostce, nie mający swojego uzasadnienia w zakresie jej działania.

Opisana postawa skarżącej wzbudziła uzasadnione podejrzenie co do istnienia możliwych nieprawidłowości w działalności C. W związku z powyższymi ustaleniami organizator zlecił przeprowadzenie audytu działania C. w obszarach: "Prowadzenie polityki kadrowej" oraz "Dokumentowanie procesu organizowania i rozliczania wydarzeń kulturalnych, w tym cyklicznych oraz kursów".

Podczas audytu skarżąca udała się na zwolnienie lekarskie, co dla organizatora było jednoznacznym sygnałem wskazującym na wysokie prawdopodobieństwo istnienia nieprawidłowości.

Wyniki audytu, które były na bieżąco przedstawiane skarżącej, przybrały formę audytu i wskazują one w sposób jednoznaczny na szereg naruszeń prawa, których dopuściła się skarżąca. Naruszenia te stanowią naruszenie przepisów ustawy o finansach publicznych i stanowią tym samym naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Jak przykład wspomnianych naruszeń organ wskazał:

1) stosowanie nietransparentnego systemu zatrudnienia pracowników poprzez zatrudnianie na zasadzie "uznania" Dyrektora, brak jakiejkolwiek przyjętej i konsekwentnie stosowanej zasady przeprowadzania naboru pracowników, brak wewnętrznej regulacji określającej sposób przeprowadzania naboru do C.;

2) nieprzestrzeganie zasady najefektywniejszego wykorzystania czasu pracy pracowników przy organizacji i planowaniu pracy czego wyrazem jest utrzymywanie stanowisk zastępców kierowników (nieuzasadnione potrzebami jednostki) oraz przerost zatrudnienia na stanowiskach księgowych względem wielkości i potrzeb pracodawcy;

3) brak określenia liczy etatów w C. wbrew obowiązkowi wynikającemu z regulaminu Organizacyjnego C.;

4) zmianę zakresu czynności pracownikowi w trakcie trwania umowy o pracę bez zawarcia porozumienia zmieniającego;

5) brak opracowania zakresu czynności do umowy o prace, wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 3 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy I Polityki Społecznej z dnia 10 grudnia 2018 r.(Dz. U. z 2024 r. poz. 535);

6) nieprawidłowe prowadzenie dokumentacji pracowniczej - niekompletność dokumentacji wyrażająca się w braku w kartach zakresu czynności oraz odpisów zawiadomień o przyznaniu pracownikom nagród czy premii;

7) przyznawanie nagród i premii pracownikom wbrew przepisom prawa, tj.:

- przepisustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87);

- przepisoraz art. 105 Kodeksu pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1465);

- § 9 ust. 1 pkt 15 oraz 16 regulaminu organizacyjnego C.;

- § 4 ust. 2 pkt 14 i 15 oraz § 86 ust. 1 i 3 regulaminu Pracy;

- § 3, § 4 ust. 1 i 6 regulaminu przyznawania nagród oraz premii pracownikom C.

-rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy I Polityki Społecznej z dnia 10 grudnia 2018 r. w sprawie dokumentacji pracowniczej (Dz. U. z 2024 r. poz. 535);

8) dokonanie wydatków kwoty 84.900,00 zł ze środków publicznych w postaci wypłaty nagród i premii z naruszeniem trybu ich przyznawania, co stanowi naruszenieustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530) w zw. z art. 31 ust. 5 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87);

9) przyznawanie dodatków specjalnych dla pracowników za okresy nie wykonywania pracy z którą dodatek był związany, co stanowi naruszenie § 10 ust. 2 i 3 regulaminu wynagradzania pracowników C. oraz niedochodzenie należności C. z tytułu zapłaconych nienależnie składek za czas urlopu ojcowskiego, co stanowi naruszenie art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530);

9) wypłacanie dodatków specjalnych dla pracowników z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, tj.:

- przepisu art. 31 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2024 r. poz. 87);

- przepisu art. 94 pkt 5b i art. 105 kodeksu pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1465);

- przepisu § 9 ust. 1 pkt 15 oraz 16 regulaminu organizacyjnego C.;

- przepisu § 4 ust 2 pkt 14 i 15 oraz § 86 ust. 1 i 3 regulaminu pracy;

- przepisu § 3, § 4 ust. 1 i 6 regulaminu przyznawania nagród oraz premii pracownikom C.;

- przepisu § 3 pkt 2 lit. l rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy I Polityki Społecznej z dnia 10 grudnia 2018 r. w sprawie dokumentacji pracowniczej (Dz. U. z 2024 r. poz. 535).

Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie tego, że zaskarżone zarządzenie nie zawiera podstawy prawnej odwołania skarżącej z funkcji Dyrektora C. organ, kwestionując zasadność tego zarzutu, wskazał na powołany w podstawie prawnej zakwestionowanego zarządzenia art. 15 ust 1 u.o.p.d.k. Dodał, że treść uzasadnienia do skarżonego zarządzenia wskazuje w sposób konkretny na uchybienia, których dopuściła się skarżąca.

Wymienione w uzasadnieniu okoliczności są konkretne, rzeczywiste i istniejące i tak też zostały określone przez organ, albowiem wskazano skarżącej, że w wyniku czynności kontrolnych ujawniono szereg zdarzeń wpływających na gospodarkę finansową instytucji, świadczących w sposób jednoznaczny o braku prawidłowego nadzoru nad instytucją kultury przez jej Dyrektora. W szczególności, zdarzenia te dotyczyły zagadnień związanych z kosztami osobowymi i nadmiernymi wynagrodzeniami, przerostem zatrudnienia, wydatkowaniem środków publicznych i dokumentowaniem wydatkowania tych środków w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami.

Podniósł, że zarówno we wstępnych wynikach audytu z dnia 9 września 2024 r., jak i w sprawozdaniu z audytu z dnia 7 października 2024 r. wyszczególniono przepisy prawa, które zostały naruszone w działalności C.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, przy czy wskazać trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie jest zarządzenie Wójta Gminy Rudna nr 216/2024 z dnia 23 sierpnia 2024 r. wydane w sprawie odwołania skarżącej (z dniem 23 sierpnia 2024 r.) ze stanowiska Dyrektora C.

Zarządzenie o odwołaniu ze stanowiska dyrektora instytucji kultury stanowi akt z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4702/21; dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako: CBOSA).

Poza sporem w badanej sprawie pozostaje kwestia wykazania przez skarżącą, że zaskarżone zarządzenie narusza jej interes prawny. Świadczy o tym niewątpliwie przedmiot i treść zaskarżonego zarządzenia, odwołującego skarżącą ze stanowiska Dyrektora C. z dniem 23 sierpnia 2024 r., podczas gdy skarżąca została powołana na stanowisko Dyrektora C. na okres trzech lat, tj. od 1 lutego 2023 r. do 31 stycznia 2026 r. Skuteczne wniesienie skargi umożliwiało przeprowadzenie merytorycznej kontroli sądowej zaskarżonego zarządzenia.

Zarządzenie o odwołaniu (jak i powołaniu) danej osoby na stanowisko dyrektora instytucji kultury jest aktem o podwójnym charakterze, tj. aktem publicznoprawnym wywołującym skutki w zakresie prawa publicznego, a także aktem z zakresu prawa pracy wywołującym skutki w sferze prawa pracy. Wobec tego, przedmiotem badania sądu administracyjnego dokonującego oceny zarządzenia o odwołaniu nie będą ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, ale zachowanie wymaganej przepisami publicznoprawnymi formy tego odwołania.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609; dalej w skrócie: u.s.g.) o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa.

Według bowiem ust. 4 art. 91 w/w ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenia wydano z naruszeniem prawa. Przy czym do istotnych wad uchwały lub zarządzenia, skutkujących stwierdzeniem ich nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał lub zarządzeń, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały (zarządzenia), naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał lub zarządzeń (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Jako podstawę prawną wydania zaskarżonego zarządzenia Wójt Gminy Rudna powołał przepis – art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k.

Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 u.s.g., wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Z kolei art. 30 ust. 2 pkt 5 tej ustawy stanowi o tym, że do zadań wójta należy w szczególności - zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Jeśli chodzi o wspomnianyu.o.p.d.k. to ma on brzmienie następujące:dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16.

Niewątpliwym jest, że pod pojęciem Dyrektora instytutu kultury w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. należy rozumieć także dyrektora samorządowej instytucji kultury (art. 9 u.o.p.d.k. ), a taką bez wątpienia jest C.

Ustawowe przesłanki odwołania Dyrektora instytucji kultury reguluje art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. Zgodnie z tym przepisem, Dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu:

1) na własną prośbę;

2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków;

3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem;

4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5;

5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6.

O czym była już mowa, w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia organ powołał się jedynie na art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., co oznacza, że nie wskazał on konkretnej przesłanki spośród wymienionych enumeratywnie w treści art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. Do tego naruszenia prawa Sąd odniesie się jeszcze na dalszym etapie rozważań.

W tym miejscu bowiem w pierwszej kolejności wypada dostrzec, że ani z treści zaskarżonego zarządzenia ani z akt sprawy nie wynika aby w sprawie dochowany został wymagany przepisem art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. tryb odwołania dyrektora instytucji kultury, a mianowicie, by zaskarżone zarządzenie o odwołaniu dyrektora instytucji kultury zostało wydane po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Tymczasem, już tylko to uchybienie dawało podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia jako wydanego z istotnym naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2545/11; CBOSA).

Należy dostrzec, że wprowadzany ustawowo obowiązek współdziałania organów administracji publicznej z innymi podmiotami przy podejmowaniu określonych rozstrzygnięć oznacza, że zobowiązany do zasięgnięcia opinii organ musi zapoznać się ze stanowiskiem określonego podmiotu i to stanowisko rozważyć.

Na gruncie analizowanej ustawy, ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1295/12, CBOSA).

Wskazana regulacja posiada niewątpliwie istotne znaczenie gwarancyjne dla osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury, jak i stanowi instrument społecznej kontroli. Proces opiniowania, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. jest obligatoryjny i choć opinie w/w podmiotów nie wiążą organu przy podejmowaniu decyzji o odwołaniu dyrektora instytucji kultury (taka jest istota opinii), to nie oznacza, że można ten proces konsultacji całkowicie zbagatelizować i pominąć. Takie bowiem działanie stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1190/20, CBOSA).

W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w przepisie art. 15 u.o.p.d.k. ustawodawca w ramach procedury odwołania dyrektora instytucji kultury wprowadził nie tylko obowiązek przeprowadzenia wspomnianych działań konsultacyjnych, ale i ustanowił ustanowienie zamkniętego katalogu przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem na jaki został on powołany. W orzecznictwie sądowym wskazuje się (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 792/24, CBOSA), że rozwiązania te (jak również wprowadzenie regulacji dopuszczających powoływanie dyrektorów instytucji kultury wyłącznie na czas określony o ustawowo wskazanych minimalnych i maksymalnych granicach) jednoznacznie wskazują na zamiar ustawodawcy wzmocnienia pozycji i niezależności dyrektora instytucji kultury względem organizatora.

Odnosząc się do kwestii wspomnianego katalogu zamkniętego przesłanek w powołaniu na które istnieje możliwość wcześniejszego odwołania dyrektora instytucji kultury, to enumeratywny katalog tych przesłanek ustawodawca pomieścił w powołanym już wcześniej art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. O czym była już mowa, w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia organ powołał się jedynie na art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. (tj. przepis o charakterze kompetencyjnym), pomijając powinność podania w podstawie prawnej wydanego zarządzenia także konkretnej przesłanki wcześniejszego odwołania skarżącej z funkcji Dyrektora C. spośród tych wymienionych w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. Na podstawie uzasadnienia do zaskarżonego zarządzenia (a także akt dosłanych na wezwanie Sądu) można jednak wnioskować, że odwołanie skarżącej z funkcji Dyrektora C. nastąpiło w powołaniu na przesłankę z art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy, tj. z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem.

W uzasadnieniu do zaskarżonego zarządzenia podano bowiem: "W miesiącu czerwcu 2024 r. organizator zarządził przeprowadzenie audytu i kontroli w instytucji kultury. W trakcie czynności audytorsko-kontrolnych ujawniono szereg zdarzeń wpływających na gospodarkę finansową instytucji świadczących w sposób jednoznaczny o braku prawidłowego nadzoru nad instytucją kultury przez jej Dyrektora. W szczególności zdarzenia te dotyczyły zagadnień związanych z kosztami osobowymi i nadmiernymi wynagrodzeniami, przerostem zatrudnienia, wydatkowaniem środków publicznych i dokumentowaniem wydatkowania tych środków w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami.

Celem przywrócenia prawidłowego nadzoru nad instytucją kultury konieczne i zasadne stało się odwołanie dotychczasowego Dyrektora oraz przeprowadzenie transparentnego konkursu celem wyłonienia osoby do objęcia funkcji Dyrektora C."

Wspomniany wniosek znajduje potwierdzenie w argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, gdzie organ na stronie wspomnianego pisma procesowego wskazuje, że: "Skarżąca w swoich działaniach dopuściła się szeregu działań stanowiących naruszenie przepisów prawa, uzasadniających wydanie przez Wójta Gminy Rudna zarządzenia z dnia 23.08.2024 r. o nr 216/2024 odwołującego ją ze stanowiska Dyrektora C."

Nie można przy tym nie dostrzec, że w treści uzasadnienia do zaskarżonego zarządzenia organ nie wymienia regulacji, których naruszenia miała dopuściła się skarżąca w związku z pełnieniem funkcji Dyrektora C. Przykładowe wymienienie przepisów prawa których naruszenie zarzucono skarżącej organ zawarł w odpowiedzi na skargę.

Mając na uwadze zarzuty podniesione w skardze, zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest to, czy niepodanie przez organ w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia konkretnej przesłanki z art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. , a następnie, również brak wskazania w uzasadnieniu do zaskarżonego zarządzenia przepisów których naruszenia miała dopuścić się skarżąca może być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa.

W wyroku z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3244/17 Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok dostępny na CBOSA) stwierdził: "[...] chociaż w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie znalazły się wprost wskazane przepisy prawa, których naruszenia dopuścił się dyrektor instytucji kultury, to jednak uzasadnienie zaskarżonej uchwały wskazuje na zakres tego naruszenia. [...] Sytuacja, w której organ opisuje na czym naruszenie przepisów prawa polega, ale nie podaje które to przepisy zostały naruszone, stanowi nieistotne naruszenie prawa. Tym samym nietrafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w tej sprawie miało miejsce istotne naruszenie prawa. Należy przy tym wyraźnie wskazać, że art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. zobowiązuje organ dokonujący odwołania dyrektora instytucji kultury do wskazania, który to przepis prawa został naruszony i na czym to naruszenie polegało. Brak samego wskazania naruszonego przepisu mimo opisana zakresu naruszenia prawa nie stanowi w tej sprawie istotnej wady uzasadniającej unieważnienie samej uchwały."

W ocenie Sądu, w realiach kontrolowanej sprawy, mając na uwadze bardzo ogólnikową treść uzasadnienia do zaskarżonego zarządzenia nie można przyjąć, by organ w sposób należyty wykazał (czy to poprzez wskazanie konkretnej normy, czy też opisując charakter naruszenia) na czym konkretnie polegało uchybienie regulacjom przez skarżącą.

Za należyte wykazanie przesłanki zu.o.p.d.k. nie można uznać stwierdzenia organu o braku prawidłowego nadzoru skarżącej nad instytucją kultury wyprowadzonego na podstawie bliżej nie sprecyzowanych zarzutów (tj. nie popartych żadnym uzasadnieniem) a odnoszących się do ujawnienia w trakcie czynności audytorko-kontrolnych "szeregu zdarzeń wpływających na gospodarkę finansową instytucji", opisanych w treści zaskarżonego zarządzenia jako zdarzenia dotyczące – "zagadnień związanych z kosztami osobowymi i nadmiernymi wynagrodzeniami, przerostem zatrudnienia, wydatkowaniem środków publicznych i dokumentowaniem wydatkowania tych środków w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami." W sprawie doszło zatem do istotnego naruszenia art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. poprzez zbyt ogólne uzasadnienie wystąpienia ustawowej przesłanki do wcześniejszego odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora C.

W ocenie Sądu, fakt powołania się w treści zaskarżonego zarządzenia na to, że zarzucane stronie nieprawidłowości ujawnione zostały w toku przeprowadzonego w instytucji kultury audytu i kontroli nie zwalniał organu od skonkretyzowania w tym akcie stawianych skarżącej zarzutów.

Zgodnie z orzecznictwem, zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia, zaś w uzasadnieniu aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości. Ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. mieści się w zakresie kompetencji organizatora, tym niemniej uzasadnienie aktu odwołującego z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury powinno zawierać ocenę organizatora dokładnie i szczegółowo uzasadniającą powody wydania tego aktu.

Sąd nie kwestionuje tego, że w treści zaskarżonego zarządzenia organ wskazał okoliczności, które co do zasady mogłyby być ocenione jako potwierdzające zaistnienie przesłanek określonych w art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Zwraca natomiast uwagę, że w uzasadnieniu aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane nieprawidłowości oraz powinno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek z w/w przepisu. Braki w zakresie niedostatków uzasadnienia nie mogą zostać sanowane na etapie odpowiedzi na skargę.

W szeregu orzeczeń sądów administracyjnych zwrócono uwagę, że konstrukcja normatywna przepisu art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. sugeruje, że organizator może odwołać dyrektora, jeżeli jednoznacznie wykaże, że na zajmowanym stanowisku dopuścił się naruszenia przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4702/21 i powołane tam orzecznictwo, CBOSA). Brak rzetelnego sporządzenia uzasadnienia aktu administracyjnego pozbawia go możliwości oceny przyczyn leżących u podstaw podjęcia takiego aktu oraz kontroli jego legalności przez sąd administracyjny.

Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz z zasady praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji RP). Sporządzenie właściwego uzasadnienia umożliwia kontrolę stosowania prawa, przez co wymusza na organie administracji publicznej również swego rodzaju dyscyplinę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia - poprzez wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się przy jego podejmowaniu. Poprawnie sporządzone uzasadnienie takiego zarządzenia pozwala zatem na przekonanie o zasadności stanowiska zajętego przez organ.

Dodać przy tym należy, że ważną częścią uzasadnienia jest jego stan faktyczny, który w szczególności powinien zawierać wskazanie tych faktów, które organ uznał za decydujące dla jej podjęcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 132/21, CBOSA). W realiach sprawy organ ograniczył się do stwierdzenia, że w toku czynności audytorsko-kontrolnych ujawniono szereg zdarzeń świadczących w sposób jednoznaczny o braku prawidłowego nadzoru skarżącej nad instytucją kultury. Wymienione przez organ w sposób ogólny zdarzenia wskazujące na ten stan rzeczy (koszty osobowe, nadmierne wynagrodzenia, przerost zatrudnienia, wydatkowanie środków publicznych oraz dokumentowanie wydatkowania tych środków w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami) nie zostały powiązane z konkretnymi, zarzucanymi skarżącej, naruszeniami.

Sąd administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego poszukiwania motywów wydania zarządzenia w oparciu o podaną podstawę prawną i udostępnioną dokumentację. Samodzielna rekonstrukcja przesłanek odwołania byłaby wyjściem poza dopuszczalne granice kontroli sądowej, będącym jednocześnie w istocie wkroczeniem w kompetencje kontrolowanego organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4702/21 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2025 r, sygn. akt III SA/Kr 39/25, CBOSA).

Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem materialnej podstawy jego wydania -u.o.p.d.k. a także z naruszeniem trybu określonego w art. 15 ust. 1 tej ustawy.

W konsekwencji powyższego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.

W sprawie, nieuzasadnione okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że przepisy wspomnianej ustawy mają zastosowanie do spraw obejmujących jurysdykcyjne postępowania administracyjne, postępowanie w sprawie rozstrzygania sporów o właściwość, postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń oraz postępowanie w sprawie skarg i wniosków. Zarówno ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, jak i ustawa o samorządzie gminnym w żadnym miejscu nie wskazują na choćby odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do zarządzeń organu wykonawczego gminy w przedmiocie odwołania dyrektora instytucji kultury (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1014/20, CBOSA) .

Odnosząc się końcowo do wydanego na rozprawie w dniu 17 lipca postanowienia Sądu o oddaleniu zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącej oraz dowodu z przesłuchania w charakterze świadka M. R. na okoliczność wskazaną w skardze, nadto, również wniosku o przeprowadzenie dowodu z akt pracowniczych skarżącej należy wyjaśnić, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji publicznej.

Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów (a contrario – sąd administracyjny nie przeprowadza dowodu z przesłuchania strony czy też dowodu z przesłuchania świadka), dodatkowo z zastrzeżeniem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, czynność przeprowadzenia dowodu z akt pracowniczych skarżącej nie była niezbędna do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Z tych też powodów, Sąd na podstawie art.106 § 3 p.p.s.a. wspomniane wnioski dowodowe oddalił.

Organ związany jest stanowiskiem Sądu na podstawie art. 153 p.p.s.a