Postanowienie

B. C. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na czynność Komisji Konkursowej powołanej przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego z dnia 26 listopada 2024 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w konkursie na kandydata na stanowisko dyrektora O.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że będąca przedmiotem skargi czynność Komisji Konkursowej polegała na wykluczeniu kandydata z postępowania konkursowego na ww. stanowisko, z uwagi na fakt iż skarżący nie spełnia wymogów formalnych do wzięcia udziału w konkursie. W dniu 27 listopada 2024 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, oraz pismem z dnia 13 grudnia 2024 r. Przewodnicząca Komisji Konkursowej poinformowała skarżącego, że nie został on zakwalifikowany do drugiego etapu postępowania konkursowego.

Organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej: k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615 z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;

4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zgodnie zaś zart. 58 § 1pkt 1 p.p.s.a. odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu zaskarżona czynność Komisji Konkursowej w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w drugim etapie konkursu na stanowisko dyrektora O. nie zalicza się do wyliczonych powyżej form działania administracji publicznej objętych kognicją sądu administracyjnego.

Procedurę powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury, jaką jest O., reguluje ustawa z dnia 25 października 1991 r. o(Dz. U. z 2024 r., poz. 87 z późn. zm. - dalej: ustawa), zaś organizację i tryb przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 kwietnia 2019 r.(Dz. U. z 2019 r. poz. 724 - dalej: rozporządzenie).

Procedura konkursowa stanowi zorganizowany ciąg czynności regulowanych przepisami ww. rozporządzenia, obejmujących m.in. ogłoszenie konkursu, podanie informacji o zamiarze ogłoszenia konkursu oraz ogłoszenia o konkursie do publicznej wiadomości, powołanie członków komisji konkursowej, określenie szczegółowego trybu pracy komisji oraz obrady samej komisji, których wynik kończy procedurę konkursową.

Wynik konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury nie jest wiążący dla organizatora, nie jest on bowiem obowiązany do powołania osoby wyłonionej w konkursie na stanowisko dyrektora instytucji kultury.ustawy mówi wyraźnie o wyłonieniu kandydata na stanowisko dyrektora, nie zaś dyrektora instytucji kultury. Rozstrzygnięcie organizatora w przedmiocie ustalenia podmiotu zarządzającego instytucją kultury następuje w drodze aktu powołania (ustawy).

Z kolei w przypadku nierozstrzygnięcia konkursu, o którym mowa w ust. 2, albo jeżeli kandydat wyłoniony w tym konkursie nie zostanie powołany na stanowisko dyrektora instytucji kultury, organizator niezwłocznie ogłasza kolejny konkurs, chyba że wystąpi do ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o zgodę na powołanie dyrektora bez konkursu w trybie określonym w ust. 3-3c (ustawy).

Z przepisów ustawy w związku z przepisami rozporządzenia nie można wyprowadzić wniosku o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego zmierzającego do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Czynności komisji konkursowej podejmowane w ramach tego postępowania nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego, warunkującego ich objęcie kontrolą sprawowaną przez sąd administracyjny.

Do oceny dopuszczalności objęcia kognicją sądu administracyjnego etapów procedury konkursowej przewidzianej w ustawie odpowiednie zastosowanie znajduje uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14, z uwagi na brzmienie art. 269 p.p.s.a. mająca charakter wiążący.

W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły, stwierdził, że poszczególne czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym przez komisję, w tym czynność polegająca na odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, która przyjmuje formę uchwały zamieszczonej w protokole po przeprowadzeniu tego postępowania, nie mieszczą się w kategoriach czynności wymienionych wart. 3 § 2p.p.s.a.

Kontrolą sądową nie mogą być objęte wszystkie kolejne czynności, czy akty wydane na poszczególnych etapach postępowania konkursowego. Brak możliwości zaskarżenia uchwały czy też czynności komisji konkursowej, jako niespełniającej definicji zart. 3 § 2pkt 4 ustawy p.p.s.a., w żaden sposób nie zamyka jednak kandydatowi możliwości kwestionowania wyniku konkursu przed sądem administracyjnym, a jedynie prawo do obrony zostaje przesunięte w czasie.

W okolicznościach niniejszej sprawy - analogicznie - skarżący ma możliwość kwestionowania przed sądem administracyjnym wyniku konkursu na stanowisko dyrektora O. Przyjmując bowiem, że postępowanie konkursowe ma charakter administracyjnoprawny, dopiero zapadłe w postępowaniu konkursowym rozstrzygnięcie ustalające wynik konkursu mające postać aktu organizatora o powołaniu na stanowisko dyrektora instytucji kultury ma walor jednostronnego, władczego aktu stosowania prawa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2017 r., II OSK 1496/17).

Brak właściwości sądu administracyjnego w przedmiocie wyłączenia kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury z postępowania konkursowego wynika również z charakteru tej czynności komisji konkursowej, która nie spełnia warunków kwalifikacji do kategorii aktów lub czynności, o których mówiart. 3 § 2pkt 4 p.p.s.a.

Przy określaniu zakresu przedmiotowego skargi na inne akty lub czynności, o których stanowi powołany przepis, należy wziąć pod uwagę następujące okoliczności:
1) akt lub czynność nie mogą być decyzją ani postanowieniem w rozumieniu przepisów prawa materialnego i prawa procesowego,
2) akty lub czynności mają charakter indywidualny - cecha ta wynika z określenia przedmiotu aktu (czynności) - dotyczy uprawnień lub obowiązków,
3) akty lub czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają jednak autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa,
4) akty lub czynności podlegają zaskarżeniu do sądu, jeżeli są z zakresu administracji publicznej, a więc gdy jest to zakres kompetencji charakteryzujący się władztwem administracyjnym,
5) akty lub czynności podjęte są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Zakres przedmiotowy aktów lub czynności zart. 3 § 2 pkt 4p.p.s.a., dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają dopuszczalność wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku.

Oznacza to, że dla kwalifikacji aktu lub czynności jako objętych kognicją sądu administracyjnego na tej podstawie musi istnieć ścisły związek między działaniem organu administracji publicznej a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa.

Tak rozumianych kryteriów prawnych nie spełnia czynność komisji konkursowej w przedmiocie wykluczenia kandydata na stanowisko dyrektora [...] z postępowania konkursowego. Nie spełnia bowiem podstawowego warunku kwalifikacji do czynności objętych właściwością sądów administracyjnych na podstawieart. 3 § 2 pkt 4p.p.s.a., tj. nie stanowi odniesienia do jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku skarżącego o charakterze materialnoprawnym, wynikającego z przepisu prawa. Innymi słowy brak jest związku prawnego między zaskarżoną czynnością, a przepisami prawa powszechnie obowiązującego, które wymagałyby potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku skarżącego wynikającego z przepisu prawa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2017 r., II OSK 1496/17).

Dopiero akt o charakterze personalnym, powołujący określoną, inną niż skarżący, osobę na stanowisko dyrektora instytucji kultury, kształtuje również sytuację prawną wszystkich pozostałych uczestników konkursu, bowiem rozstrzyga postępowanie konkursowe. W ramach potencjalnej oceny legalności aktu powołującego dyrektora instytucji kultury istnieje bowiem możliwość orzeczenia o legalności konkursu z uwagi na prawidłowość bądź nieprawidłowość wcześniejszych jego etapów. Te wcześniejsze etapy dotyczyć zaś mogą wszystkich bądź niektórych kandydatów biorących udział w konkursie.

Na marginesie wskazać należy, że odrzucenie skargi konsumuje zawarty w niej zawarty w niej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności i tym samym brak jest podstaw do rozpoznania go odrębnym orzeczeniem Sądu.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawieart. 58 § 1pkt 1 p.p.s.a., postanowił jak w pkt I sentencji postanowienia.

Orzeczenie zawarte w pkt II sentencji postanowienia uzasadnione jest z kolei brzmieniem art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowiącym, że Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.