Wyrok

Powołując się na wyrok NSA z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. II GSK 1509/10, oraz § 10 umowy z dnia [...] czerwca 2011 r. o wsparcie realizacji zadania publicznego, organ odwoławczy stwierdził, że wykorzystanie udzielonej dotacji jest równoznaczne z wydatkowaniem przydzielonej kwoty poprzez zapłatę za zrealizowanie zadania, która powinna nastąpić do dnia 31 sierpnia 2011 r. Kwota niewydatkowana w tym terminie musi, zdaniem organu, zostać uznana za dotację niewykorzystaną, podlegającą zwrotowi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. P. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 251 ust. 4 i art. 252 ust. 1 u.f.p. w zw. z ustawą z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.d.p.p.). W uzasadnieniu podniesiono, że dokonana przez organy wykładnia przepisów stoi w niezgodzie z treścią wymienionych aktów prawnych.

Skarżąca stwierdziła, że ustawa i zawarta umowa wiąże prawidłowość wykonania zadania nie z "wydatkowaniem" środków, ale z ich "wykorzystaniem", które to pojęcia nie są tożsame. Ustawa o finansach publicznych jednoznacznie określa, że wykorzystanie wiąże się przede wszystkim z osiągnięciem założonego celu, a wydatkowanie jest tylko jedną z wielu założonych, formą wykorzystania, co podkreśla sformułowanie "w szczególności".

Skarżąca podkreśliła, że dotacja została wykorzystana zgodnie z celem, na który została przyznana, a pieniądze zostały fizycznie zapłacone. Podniosła również, że w przypadku gdy udzielenie i rozliczenie dotacji regulują przepisy szczególne, to jej wykorzystanie następuje także przez realizację celów określonych w tych przepisach.

Takim przepisem szczególnym jest ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (dalej u.d.p.p.), gdyż w trybie tych przepisów ogłoszono konkurs, a umowa stanowi załącznik do aktu wykonawczego tej ustawy. U.d.d.p. jest przepisem szczególnym, ponieważ narzuca treść zawieranej umowy, szczegółowo określającej specyficzne zasady przydzielania i rozliczania dotacji, a nadto rygorystycznie ogranicza uprawnienia cywilnoprawne stowarzyszenia.

W ocenie skarżącej, zasady rozliczania w rozpoznawanej sprawie nie są ustalane ustawą o finansach publicznych, która określa jedynie ogólne ramy, obowiązujące w ramach dyscypliny finansów publicznych.

Skarżąca stwierdziła, że najistotniejsze znaczenie ma fakt osiągnięcia celów powiązanych z przyznaną dotacją, zaś żądanie zwrotu dotacji prowadziłoby do nieuprawnionego i bezpodstawnego wzbogacenia Gminy.

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że łączna kwota wypłacona po terminie zakreślonym do wykorzystania dotacji (31 sierpnia 2011 r.) wyniosła 2.250,00 zł, zaś ustalenia faktyczne odnośnie rozliczeń poszczególnych faktur i rachunków na żadnym etapie postępowania administracyjnego jak też w skardze nie zostały przez stronę zakwestionowane.

W ocenie WSA, zasadne jest stanowisko organów obu instancji, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdzie pierwsza część art. 251 ust. 4 u.f.p., tj. regulacja, że wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadanie.

Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1509/10, zgodnie z którym w art. 144 ust. 4 ustawy o finansach publicznych z 2005r., będącym odpowiednikiem art. 251 ust. 4 u.f.p., uregulowano dwie sytuacje związane z udzieleniem dotacji.

Pierwsza odnosi się do dotacji uregulowanych w ustawie o finansach publicznych, druga zaś do tych, których udzielenie i rozliczenie normują przepisy odrębne. Jako sposób wykorzystania dotacji wskazano zapłatę, jednakże użycie określenia "w szczególności" oznacza, że ten sposób zrealizowania dotacji nie jest jedynym możliwym. Nie jest zatem uprawniona wykładnia pojęcia "wykorzystanie dotacji" udzielonej na zrealizowanie zadania, zgodnie z którą wykorzystanie dotacji następuje wyłącznie przez zapłatę.

Sąd podniósł, że skarżąca jako inny sposób wykorzystania dotacji wskazała na zrealizowane zadania do dnia 31 sierpnia 2011 r. WSA za nieprawidłową uznał taką interpretację art. 251 ust. 1 i 4 u.f.p. stwierdzając, że prowadziłaby ona do utożsamienia terminów "wykorzystanie dotacji" i "zrealizowanie zadania", w sytuacji, gdy ustawodawca odróżnia te pojęcia, skoro w art. 251 ust. 4 u.f.p. jest mowa o tym, że "wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona". Gdyby pojęcia "wykorzystanie dotacji" i "zrealizowane zadania" były pojęciami tożsamymi, zbędne byłoby wymienianie zapłaty jako jednego ze sposobów wykorzystania dotacji.

Zdaniem WSA, przepisy u.d.d.p. nie są odrębnymi przepisami stanowiącymi o sposobie udzielenia i realizacji dotacji, o których mowa w art. 251 ust. 4 u.f.p. Przepisami takimi są przepisy regulujące sposób udzielenia i realizacji dotacji, z jednoczesnym wskazaniem konkretnych celów, na jakie dotacja została udzielona, tj. np. art. 80 ust. 4, art. 80 ust. 7, art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), a także rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania dotacji państwowych instytucjom kultury przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 120, poz. 821).

Sąd podniósł, że u.d.d.p. stanowiła podstawę do zawarcia umowy z dnia [...] czerwca 2011r., jednakże nie można z tego wywodzić, że przepisy tej ustawy są odrębnymi przepisami stanowiącymi o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji. W kwestii sposobu udzielenia i rozliczenia dotacji u.d.d.p. odsyła bowiem do u.f.p., i nie zawiera regulacji w tym zakresie.

Zatem w rozpoznawanej sprawie udzielenia i rozliczenia dotacji nie regulują przepisy szczególne. Pojęcie "wykorzystanie dotacji" musi być wykładane na gruncie u.f.p. Sąd podkreślił, że uściślenia przepisów dotyczących zwrotu niewykorzystanych dotacji dokonano w art. 168 ust. 4 u.f.p., w którym wprost stwierdzono, że wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona a przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji.

WSA podkreślił, że podstawą wydania decyzji o zwrocie dotacji był art. 251 ust. 1 i 3 u.f.p., który stanowi o zwrocie dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej w wyznaczonym terminie jej wykorzystania. Na żadnym etapie nie postawiono skarżącej zarzutu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrania dotacji nienależnie bądź w nadmiernej wysokości.

W ocenie WSA, pojęcie "wykorzystania dotacji udzielonej na zrealizowanie zadania" należy rozumieć w ten sposób, że wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę. Natomiast użyte przez ustawodawcę słowo "w szczególności" odnieść należy jedynie do formy zapłaty, która może polegać nie tylko na przelewie gotówki ale np. może przybrać formę potrącenia.

Ponadto w tym przepisie pojęcie "w szczególności" odnosi się do całej treści przepisu, a nie tylko do jego pierwszej części, tak więc w przypadku, gdy udzielenie i rozliczenie dotacji regulują przepisy szczególne, to wykorzystanie dotacji następuje także przez realizację celów określonych w tych przepisach. W sprawie niniejszej żadne inne przepisy odrębne, stanowiące o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji określające, że wykorzystanie dotacji następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach nie miały zastosowania.

II

Skargę kasacyjną złożyło P. w Z.

Wyrok zaskarżono w całości oraz wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie w całości zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 251 ust. 4 u.f.p. przez błędną wykładnię fragmentu tego przepisu: "Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę", co spowodowało nieuwzględnienie dokonanego przez skarżącego sposobu wykorzystania dotacji przez skarżącego w związku z realizacja zadania;

2. art. 251 ust. 4 u.f.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 15, art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 pkt 3, art. 16 ust. 1, art. 19 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przez błędną wykładnię pojęcia odrębnych przepisów w rozumieniu art. 251 ust. 4 u.f.p. i brak zastosowania przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jako odrębnych przepisów w rozumieniu art. 251 ust. 4 u.f.p.;

3. art. 251 ust. 4 u.f.p. w zw. z art. 168 ust. 4 u.f.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia "wykorzystania dotacji" w rozumieniu art. 251 ust. 4 u.f.p. w oparciu o wadliwie zastosowany przepis art. 168 ust. 4 u.f.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że dotacja została wykorzystana na cel, na który została przeznaczona, a pieniądze zostały fizycznie zapłacone, wobec czego nie ma mowy o nienależnym zysku po stronie skarżącego lub innym powodzie do zwrotu środków.

Zdaniem kasatora, Sąd I instancji utożsamiając pojęcie "wykorzystania" z pojęciem "wydatkowania" działa wbrew art. 251 u.f.p. W ocenie skarżącego, jedną z form wykorzystania dotacji jest wydatkowanie, a kolejną niewykluczoną, a tym samym akceptowaną przez ustawodawcę jest realizacja zadania, do której by nie doszło bez "skonsumowania" tej dotacji. Błędna wykładnia Sądu art. 251 ust. 4 u.f.p. spowodowała nieuwzględnienie dokonanego przez skarżącego sposobu wykorzystania dotacji w związku z realizacją zadania, jako dozwolonego świetle obowiązujących przepisów.

Zdaniem kasatora, zarówno ramowy wzór umowy oraz sprawozdawczość przy wykonywaniu i rozliczaniu zadania publicznego w trybie u.d.d.p. zawierają wiele regulacji szczegółowych i odmiennych od ogólnych zasad realizacji zadania, pozyskania i rozliczenia dotacji co przemawia za uznaniem tych przepisów za odrębne w rozumieniu art.251 ust.4 u.f.p.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmienna redakcja wymienionych przepisów nie może pozostawać bez wpływu na ich wykładnię. Skoro ustawodawca nadał im odmienną treść, to należy je wykładać zgodnie z ich brzmieniem i przyjąć, że zapłata za prace związane z realizacją zadania nie jest jedyną formą wykorzystania dotacji udzielonej z budżetu samorządu terytorialnego.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, treść art. 168 ust. 4 u.f.p. nie uzasadnia poglądu, że dotacje samorządowe mogą być wykorzystywane tylko przez zapłatę za zrealizowanie zadania, bowiem wykorzystanie tych dotacji regulowane jest odrębnie i inaczej w art. 251 ust. 4 u.f.p., nie zaś tak jak w art. 168 ust. 4 u.f.p.

Mając na uwadze powyższe uregulowania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedstawionym stanie prawnym brak podstaw do uznania, że tylko zapłata za faktury oznacza wykorzystanie dotacji. Skoro zrealizowano w terminie zadanie publiczne, na które udzielona była dotacja i w tym terminie zaciągnięto zobowiązanie do zapłaty za usługi wykonane w trakcie realizacji zadania, to uznać należy, że dotacja została wykorzystana w terminie, a użyty w art. 251 ust. 4 u.f.p. zwrot "w szczególności" na interpretację taką pozwala.

Problem rozliczenia dotacji, która została użyta na zrealizowane w terminie cele, ale wydatkowana na zapłatę faktur już po upływie terminu realizacji zadania, był wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyrokach z dnia 11 marca 2008 r. II GSK 437/07 i II GSK 440/07, z dnia 8 października 2008 r. II GSK 362/08 i II GSK 363/08 , w wyroku z dnia 14 lipca 2010 r. II GSK 706/09, które zapadły na gruncie art. 144 ust. 4 u.f.p. z 2005 r., o brzmieniu identycznym jak art. 251 ust. 4 u.f.p. z 2009 r., Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie wypowiadał się za przyjęciem, iż "wykorzystanie dotacji" nie jest równoznaczne z zapłatą za zadania.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej pogląd ten podziela. Zatem uznaje, że pierwszy i trzeci zarzut skargi kasacyjnej jest usprawiedliwiony, a wykładnia art. 251 ust. 4 u.f.p. przyjęta przez Sąd I instancji, iż wykorzystanie dotacji, udzielonej z budżetu samorządu, następuje tylko przez zapłatę jest błędna.

Ponieważ w sprawie niniejszej postawiono tylko zarzuty naruszenia prawa materialnego i okazały się one usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i opierając się na niekwestionowanym stanie faktycznym, na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił obie decyzje administracyjne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę zaprezentowaną wyżej wykładnię oraz okoliczność, że w świetle tej wykładni dotacja wykorzystana została w terminie.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.